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La démocratie directe est-elle fiable ?

jeu-echecLa question de la compétence des électeurs

L’étude très nuancée de Thomas Cronin sur la démocratie directe aux Etats-Unis, parue aux éditions de l’Université de Harvard, traite notamment un sujet souvent passé sous silence : l’électeur est-il suffisamment compétent pour voter de façon raisonnable lors des nombreux referendums d’initiative populaire qui ont lieu aux USA  au niveau des états fédérés ?

Le chapitre consacré à ce sujet comporte notamment en exergue une citation d’un autre auteur réputé sur le sujet, Benjamin Barber, qui donne à réfléchir : « si les Américains semblent parfois incapables de légiférer, c’est sans doute parce qu’ils ont trop longtemps été des spectateurs passifs de l’action gouvernementale. Le remède ne peut être de continuer à les exclure du processus politique, mais de leur donner une éducation active et pratique qui les rendra plus compétents. Les procédures de l’initiative et du référendum populaires sont des instruments idéaux pour pratiquer cette éducation civique ».

Plus d’un siècle après l’introduction de la démocratie directe aux USA, qui touche à présent 26 états sur 50, le débat continue entre les partisans et les opposants à celle-ci. Les premiers font remarquer que si les 1citoyens sont assez intelligents pour élire un candidat aux élections, ils sont aussi compétents pour voter sur des sujets concrets lors de referendums. Il est plus facile de prendre de bonnes décisions sur de sujets précis que de choisir des personnalités sur la base de leurs promesses. La porte parole de la « Ligue des Electrices » (League of Women Voters) Carol Carlton, déclare : « si nous acceptons l’idée que le peuple peut choisir entre des bons et des mauvais leaders, nous devons alors admettre qu’ils peuvent aussi choisir entre de bonnes et de mauvaises lois ». Howard Jarvis, le responsable de la fameuse proposition 13 anti impôts en Californie dit sans ambages : « le peuple de nos états ne va pas acheter une proposition folklorique, il ne l’achètera pas car il n’est pas aussi bête que nous le croyons ».

« Mais les critiques de la démocratie directe disent que le peuple n’est pas assez informé et réfléchi. Il ne comprend pas les sujets techniques et n’ira pas voter en nombre suffisant. La qualité de nos lois et de nos constitutions en souffrira. (..) La majorité des universitaires en sciences politiques demeure sceptique. L’historien politique Richard Hofstadter a publié un livre primé en 1955  « L’Age de la Réforme » qui décrit les populistes américains des années 1900 comme naïfs, émotionnels, mal informés sur les conséquences de leurs propositions, et ce livre a influencé toute une génération de sociologues et de politologues. On s’est interrogé sur l’information et la compréhension du citoyen (..) sur l’influence de l’argent et des lobbies (..) Ce des questions incontournables sur la capacité de l’électeur à juger sur des sujets qui dépassent son niveau d’information ou d’intérêt.

(..) A l’inverse, la compréhension des électeurs qui votent dans une élection classique pour des candidats n’est pas non plus très impressionnante. Une analyse des élections au Congrès fédéral de 1978 montre que 58%  des électeurs sont incapables de dire s’ils sont d’accord avec ce que leurs représentants ont voté au Congrès pendant la dernière législature. Sels 10%  ses souviennent d’une loi votée par leurs élus . (..) »2

La compréhension par les électeurs des sujets soumis à referendum

Les électeurs sont plus ou bien informés selon les sujets et ils attendent souvent le dernier moment pour prendre leur décision, car l’information progresse au cours de la campagne référendaire. Une étude sur le Colorado en 1980  montre que 57%  des électeurs se considéraient bien informés en septembre et 78%  fin octobre.

Le politologue James Meader étudia la compétence des électeurs lors d’un référendum de 1980 au Dakota du Sud. Il s’agissait d’une initiative populaire sur la taxe foncière semblable à la proposition 13 en Californie. La majorité des électeurs avait voté Reagan, trouvait les impôts trop élevés et le gouvernement local coupable de gaspillages. Mais ils ne votèrent pas l’initiative car cette taxe était basse, servait à financer des écoles et risquait d’être remplacée par une autre taxe plus critiquable. Pour James Meader, « les électeurs se sont révélés capables de voter à partir de considérants à long terme. Ils n’ont pas cherché un bénéfice financier à court terme et ont voulu maintenir un service public qui leur paraissait utile à long terme. Ils ont voté de façon très réfléchi tout en étant des conservateurs convaincus. » 3

En 1980, une commission du Sénat de l’état de New York étudia la rationalité des électeurs dans différents états et a conclu que les électeurs ont montré une maturité étonnante, étant de capable de voter, non selon leur intérêt personnel immédiat mais pour le bien commun. Selon la commission sénatoriale « dans aucune des 52 initiatives qui furent votées dans les différents états en 1978, les électeurs n’ont approuvé de propositions « désastreuses ». (..) dans le doute, ils ont voté « non » .

Même lorsque le sujet paraît complexe (votes sur les centrales nucléaires en 1976  en Arizona, Colorado, Oregon et Washington), ils estimaient aux deux tiers qu’ils pouvaient prendre leur décision de vote sans difficulté.

Il apparaît toutefois que les électeurs mieux informés votent plus que les autres. Une étude de l’Université du Michigan en 1978  montre que 52%  des électeurs qui lisent régulièrement les journaux votent lors des referendums, 35%  votent seulement aux élections pour des candidats et 21%  ne votent pas. Pour les électeurs ne lisant aucuns journaux, 14%  seulement votent lors des referendums, 20% votent aux élections et 48%  ne votent pas du tout.

Le referendum est donc aussi, plus que l’élection classique, une procédure qui sélectionne les électeurs les plus informés et intéressés par la politique. La même enquête montre que pour les électeurs suivant la politique de façon intense, 47%  votent lors des referendums, 29%  lors des élections et 19%  ne votent pas. Pour ceux qui se désintéressent des affaires publiques, 7%  votent lors des referendums, 16%  votent aux élections et 34%  ne votent

Selon l’auteur, « les électeurs lors des referendums ne sont pas parfaitement représentatifs de la population totale (ils sont mieux éduqués et lisent plus), néanmoins, ils sont plus représentatifs que les élus des parlements des états fédérés. Ces derniers sont plus « à gauche » (en anglais, « liberals »)  sur les sujets économiques que la majorité des électeurs.

L’attachement des citoyens à la démocratie directe aux USA

Un quart des électeurs semble trouver difficile le vote à des referendums sur des sujets précis. Néanmoins, l’immense majorité des électeurs est très attachée au fait de pouvoir voter sur des sujets concrets grâce à la démocratie directe. Une étude menée à Seattle en 1973  montre que 86%  des électeurs s’opposent à ce que le parlement de l’état de Washington décide à la place des referendums. 28%  seulement estiment que voter pour des candidats aux élections est plus important que voter pour des initiatives populaires. 73%  estiment que les initiatives populaires ont un effet important sur leur vie.

Selon une étude Gallup de 1987  sur un échantillon de 1009 personnes, 76%  estiment que c’est faux de dire que le peuple n’est pas capable de voter avec suffisamment d’informations aux referendums qui ont lieu au niveau de l’état fédéré ou au niveau local et qu’il faut faire confiance aux seuls politiciens ».

Où et comment les électeurs trouvent leurs informations

Il faut du temps pour s’informer et il est difficile de savoir les effets exacts d’une proposition de loi si elle est adoptée, même pour les fonctionnaires spécialisés. Cependant, certains états établissent une brochure envoyée à tous les électeurs. Elle contient le contenu des textes à voter et les arguments pour et contre.  Là où ces documents existent, (Californie, Massachussetts, Montana, Oregon, Washington) on estime que pour 30  à 60%  des votants selon les Etats, c’est la source d’information essentielle. En Oregon, 69%  des électeurs disent que ce document est excellent. Selon une étude de 1970  en Oregon, 41%  des électeurs estiment que la brochure est très utile pour le vote et 38%  qu’elle est assez utile. Pour les élections classiques, 19%  estiment que ce genre d’information est très utile et 48%  assez utile.

Une étude sur le Massachussetts de 1976  sur les différentes sources d’information pour les referendums donne les résultats suivants :
– brochure officielle d’information : 59% l’utilisent comme essentielle, 19%  ne l’utilisent pas.
– Articles de journaux : 39%  les trouvent essentiels, 14%  ne les utilisent pas du tout
– Emissions de télévision : 32%  les trouvent essentielles ; 19% ne les utilisent pas

Par contre, 10%  des électeurs tiennent compte des publicités payantes de propagande (46% disent ne pas les utiliser du tout) ; 7%  disent utiliser les conseils des amis, (49%  pas du tout) et 3%  utilisent les avis de leur employeur (82%  pas du tout).

L’auteur fait toutefois remarquer que, d’après les études sur le niveau culturel des Américains, 15  à 20%  ne sont pas capables ou très peu capables de lire un texte écrit ! Les mieux éduqués tirent leurs informations des écrits. Les moins éduqués ont plutôt recours à la télévision.

L’information pour les référendums n’est certes pas parfaite mais elle n’est pas meilleure, loin de là sur les candidats lors d’une élection classique.

Ici, il convient d’insister sur une importante lacune du livre de Thomas Cronin. Celui-ci n’étudie que ce que le sociologue allemand Arnold Gehlen appelait « l’information mimétique », celle où l’on croit ce que les medias ou les écrits nous disent. Mais il apparaît que dans les referendums, les votants font beaucoup plus appel à leur « information expérimentale » c’est-à-dire tirée de leur vie de tous les jours. Ainsi, les medias et journaux peuvent dire que les impôts actuels  sont une bonne chose mais celui qui les paie avec difficultés aura une autre impression, qui elle sera beaucoup plus déterminante sur le vote. Il en est de même sur d’autres sujets. Les medias peuvent prétendre que n’importe quel type d’immigration est bénéfique pour le pays, celui qui vit dans une zone où celle-ci pose de vrais problèmes très concrets croira plus son expérience personnelle que ce qui est dit à la télévision. Ainsi, le citoyen peut utiliser son expérience personnelle de façon plus importante dans un referendum sur un sujet précis que lors d’une élection classique. Le vote référendaire est dans ce sens plus « rationnel » que le vote pour un candidat, lequel est plus « mimétique ».

Comment l’électeur se fait une opinion

La plupart des électeurs se font une opinion au dernier moment avant de voter. Lorsqu’une initiative est lancée, la première impression est souvent favorable. Puis l’opposition se mobilise et apporte ses arguments. Le débat pour ou contre élève la conscience des citoyens sur le sujet. L’électeur peut alors renoncer à son avis initial. Selon l’auteur, «  dans les référendums sur des sujets précis, le votant change plus souvent d’avis que dans une élection classique. » Dans une élection classique, beaucoup de votants votent toute leur vie pour la même étiquette, pour le même parti auxquels ils ont un attachement affectif. Sur des sujets concrets, ce n’est pas le cas et l’on constate que le votant fait preuve de plus de libre arbitre.

« Conformément au bon sens, l’électeur lors d’un referendum est prudent et il votera contre les changements proposés à moins qu’il perçoive clairement que le changement est dans son intérêt ou celui du droit commun. Les opposants du 19ème siècle à la démocratie directe croyaient que celle-ci amènerait un torrent de lois malsaines ou extrémistes, mais ce ne fut pas le cas. Ceux qui ont étudié les initiatives dans plusieurs états ont montré que les conservateurs ont utilisé l’initiative et le referendum pour étouffer les projets progressistes. Il est vrai que la menace de la démagogie ne s’est pas du tout matérialisée. (..) deux tiers des initiatives ont échoué (sur un siècle d’expérience) . Le votant qui doute a tendance à voter « non ». (..) les électeurs défendent le statu quo sauf s’ils ont de clairs arguments pour changer. En Oregon, une initiative fut proposée pour remplacer la taxe sur les propriétés part la TVA : les votants ont compris l’intérêt pour eux et ont voté pour la mesure. Au Massachussetts, une initiative a cherché à créer un impôt progressif sans préciser les taux des tranches : l’électeur a rejeté cette initiative !

L’ambiguïté se retourne souvent contre les auteurs d’initiative. Ils sont obligés de formuler des propositions précises et cohérentes s’ils veulent l’emporter. Un exemple fut la proposition 5 en Californie en 1978 qui voulaient interdire le tabac dans certains lieux publics. Les adversaires ont fait valoir le flou de la proposition qui aboutirait à ce que le tabac soit interdit dans les concerts de jazz et autorisés pour les concerts de rock ! Le texte était inapplicable et les opposants agitèrent le danger de voir l’état se mêler de notre vie privée. La proposition fut rejetée.

« Certains critiquent la proposition 13  de juin 1978  en Californie qui a aboutit à une baisse drastique de la pression fiscale. Ils ont prétendu que l’électeur avait été manipulé. C’est inexact et les électeurs étaient très conscients de ce qu’ils faisaient : le « deal » était moins de services publics en échange de moins d’impôts. Les deux tiers qui votèrent « oui » voulaient envoyer un message au gouvernement et pas seulement tirer un profit personnel. Le message était double : rendez-nous une part de notre argent ; faites des coupes sombres dans les programmes bureaucratiques inefficaces.

Ce fut pareil dans le Massachusetts avec la proposition 2 et demi de 1980  visant à réduire la taxe sur les propriétés. Le vote de celle-ci a été une secousse pour les administrations locales ; c’étaient ce que voulaient les votants : bousculer les élus et les fonctionnaires pour réduire la bureaucratie, autant que les impôts. Des études après coup ont montré que ces réductions d’impôts n’ont absolument pas gêné le développement économique ni détruit les services publics locaux utiles.  
Conclusion

« Quel est le degré de compétence, de rationalité du votant lors d’un referendum ? Pas aussi compétent que nous le souhaiterions, mais pas si mal informé ou si irrationnel que les critiques le prétendent.

Les critiques de la démocratie directe ont souvent une vue du parlementaire qui touche au mythe : très intelligent, parfaitement informé, aussi rationnel que vertueux, bref, des hommes d’état sages et avisés ; aussi compétent que des présidents de société ou des professeurs d’université. Les mêmes critiques considèrent le peuple comme de la racaille, à laquelle on ne peut se fier. Et pourtant, le peuple, assimilé à cette racaille, est le même qui élit les députés. Comment serait-il capable de choisir entre des bons et des mauvais candidats et ne serait pas capable de choisir entre de bonnes et de mauvaises lois ? »

L’expérience dans les états fédérés montre que la plupart du temps les votants comprennent de quoi il s’agit et votent de façon compétente. Les travaux de Betty Zisk  sur le vote référendaire montre que les verdicts pessimistes ne sont pas fondés : « les longs bulletins de vote ne provoquent pas de lassitude et toutes les questions même celles qui sont à la fin du bulletin sont cochées. Les propositions un peu difficiles dans leur formulation ne provoquent pas non plus de réactions négatives. »

« La campagne référendaire conduit les votants à s’informer toujours plus de telle façon, que, en dépit de la propagande des medias ou des mails directs, l’électeur est en mesure de voter avec des informations correctes. Les jeunes ou moins éduqués participent moins. Un tiers des votants ne semblent pas faire le travail nécessaire pour bien voter. Trop d’états ont une réglementation sur l’information déficiente . Les brochures officielles de présentations des enjeux envoyées dans certains états aux électeurs sont très utiles.  Un tiers des votants lisent les journaux au sujet des thèmes mis au référendum. On ne prépare pas assez bien les électeurs cependant, partant du principe que la démocratie directe éduque en elle-même, ce qui est vrai mais ne suffit pas. »

Mais l’expérience de plus de cent ans montre que les électeurs votent de façon plus responsable qu’on le croit a priori. Les votants comprennent les avantages et inconvénients de leur vote. Une étude poussée sur l’Oregon en 1950 le disait déjà   : « sur une longue période, l’électorat n’est pas rationnel que le parlement. Ce dernier vient du peuple aussi : les deux ont leurs périodes de sagacité, les deux peuvent se tromper. Les erreurs ne sont pas liées au processus référendaire en soi. Le risque que le peuple de façon directe ou par ses représentants prenne des décisions désastreuses est très faible. »

« Les députés et les politologues rencontrés pour faire notre étude sont de cet avis. Ils préfèreraient avoir des parlements plus forts, des partis plus responsables, et une plus forte participation aux élections mais ils ne peuvent guère citer de résultats négatifs venant des procédures de démocratie directe. Les mêmes reconnaissent les défauts de la procédure législative parlementaire (y compris les lobbies, les comités d’experts etc..) qui aboutissent à de mauvaises lois. Notons que la Cour Suprême a du annuler au moins 1000  lois votées par les parlements des états ou des municipalités pour raison d’inconstitutionnalité ! C’est la preuve que les parlementaires des états fédérés n’ont pas de monopole ni en raison, ni en vertu. »

Les compétences des parlementaires peuvent être mises en cause tout autant que celle des électeurs lors des référendums. Les deux procédures doivent être améliorées. Mais l’accusation d’incompétence contre les électeurs en prétendant qu’ils ne peuvent pas voter sur des sujets de fond lors de référendums relève de l’exagération la plus totale.

(extraits de : Thomas Cronin : « Direct Democracy  »,
traduit et commenté par Yvan Blot)

Notes de bas de page

  1. C’est un argument classique en faveur de la démocratie : nous faisons confiance au consommateur pour acheter ce qui lui convient. C’est la base de l’économie de marché. Si le consommateur ne prend pas des décisions absurdes, pourquoi le ferait-il en prenant des décisions politiques que l’on peut assimiler à l’achat de textes juridiques pour organiser sa vie ?
  2. Barbara Hinckley ; « The American Voter in Congressional Elections » in American Political Science Review, 14 (septembre 1980), p.644Barbara Hinckley ; « The American Voter in Congressional Elections » in American Political Science Review, 14 (septembre 1980), p.644Barbara Hinckley ; « The American Voter in Congressional Elections » in American Political Science Review, 14 (septembre 1980), p.644
  3.   James A. Meader  “Voter Rationality and Initiatives : the Case of Dakota Proposition” (Congrès de la Western Political Science Association, Denver, mars 1981)
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