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Réalités de la démocratie directe; exposé fait à l’Assemblée Nationale le 16 février 2010

ASSEMBLEE NATIONALE

Mardi 16 février 2010

 REALITES DE LA DEMOCRATIE DIRECTE

  1.  La démocratie directe est très mal connue en France. On sait toutefois qu’elle existe en Suisse et aux Etats-Unis. On sait plus rarement qu’elle existe aussi en Allemagne, au Liechtenstein et en Italie. On ignore à peu près tout de son fonctionnement sauf qu’elle consiste à organiser de fréquents referendums.

Cet exposé a pour but de présenter les outils de la démocratie directe, son fonctionnement et ses résultats à l’étranger, son intérêt éventuel pour lutter contre la crise de confiance des citoyens français, comment elle peut s’articuler avec l’institution parlementaire, comment elle doit être organisée et cadrée sur le plan juridique.

1/ Les outils de la démocratie directe

 La démocratie directe sous sa forme pure n’existe qu’en Suisse dans quelques cantons ruraux et dans de nombreuses communes. Elle existe aussi aux Etats-Unis au niveau communal, notamment en Nouvelle Angleterre. Sous cette forme, c’est l’Assemblée des citoyens (Landsgemeinde) qui vote les lois, mais aussi nomme et renverse les membres du gouvernement. Soljenitsyne qui visita le canton d’Appenzell et resta admiratif.

La forme la plus courante aujourd’hui est en réalité la démocratie semi-directe. L’Etat répartit la fonction législative entre le gouvernement, le parlement et le peuple. Cette formule fut inaugurée dans le canton de Saint-Gall en Suisse en 1831, puis à l’échelle de la confédération suisse en 1875. Aux Etats-Unis, le premier Etat fédéré à l’adopter fut le Dakota du Sud en 1898.

Dans ce système, le peuple a un pouvoir de veto et d’initiative sur les textes de lois, mais en principe pas sur les décrets et règlements. Aux Etats-Unis, il existe aussi la procédure du « recall » (rappel) qui permet au peuple de destituer des autorités élues comme un gouverneur ou un juge. Le peuple s’exprime par des votations que l’on appelle en France référendums ce qui entraîne une certaine confusion.

En effet, dans la tradition française, l’organisation d’un referendum est une prérogative du Chef de l’Etat. Le referendum peut porter sur un texte de loi ou sur un traité mais en réalité, ce referendum prend aussi l’allure d’un plébiscite en faveur ou contre le chef de l’Etat. Dans les pays qui ont la démocratie directe, ce type de referendum plébiscite n’existe pas en principe.

En Suisse, on compte trois outils essentiels :

–         le referendum obligatoire. Sur certains sujets comme la réforme de la constitution, le projet du gouvernement après avoir été approuvé par le parlement doit aussi être approuvé par le peuple avec la double majorité (du peuple et des cantons).

–         Le referendum facultatif ou referendum veto. Lorsqu’une loi est votée par le parlement, un comité de citoyens peut faire circuler une pétition contre ce texte. Si la pétition atteint 50 000  signatures, cela déclenche automatiquement un référendum sur le texte qui peut être approuvé ou rejeter. Cette procédure est un frein à l’adoption de textes qui risqueraient de ne pas être approuvés par la majorité de la population.

–         L’initiative populaire part d’une pétition de citoyens pour faire adopter un nouveau texte. En Suisse, au niveau fédéral, la pétition doit comporter au moins 100 000  signatures. Le gouvernement demande au parlement son avis sur le texte proposé par les citoyens. Ainsi, le parlement demeure toujours impliqué dans le processus législatif. S’il se prononce contre le texte de l’initiative, il peut rédiger un contre projet. Le peuple aura alors à se prononcer par référendum sur le texte de l’initiative et sur le contre-projet du gouvernement et de la majorité parlementaire. Le texte qui a le plus de voix est alors adopté. Si le contre-projet fait suffisamment de compromis avec le projet initial, il arrive que le comité de citoyens à l’origine de l’initiative la retire et le peuple vote alors que sur le contre-projet. L’initiative, à l’inverse du referendum veto n’est pas un frein mais plutôt un moteur pour promouvoir des idées nouvelles. Dans les faits, la grande majorité des initiatives n’atteint pas les 50%  de voix requis et échoue donc. Mais cela a suscité un débat qui fait avancer l’idée nouvelle.

 2/ le fonctionnement de la démocratie directe à l’étranger.

 Il est intéressant de voir les conditions d’instauration de ces mécanismes, leur fonctionnement et les thèmes retenus pour faire les consultations populaires. Enfin, il faut s’interroger sur les résultats de celles-ci sur le fonctionnement des institutions et de la vie politique mais aussi sur ses conséquences sur la vie économique et sociale du pays concerné.

 

Les principaux pays qui ont adopté ces mécanismes sont tous des pays hautement développés : la Suisse, le Liechtenstein, les Etats-Unis, l’Italie et l’Allemagne essentiellement.

 

La Suisse est le modèle originaire. C’est en 1831  que le canton de Saint –Gall a adopté le référendum veto, en 1890, l’initiative populaire, en 1924, le référendum financier pour les impôts et les dépenses publiques. En 1848, la nouvelle constitution a prévu l’initiative populaire au niveau fédéral pour réformer la constitution. A présent, il faut 70 000  signatures pour déclencher un referendum veto et 100 000  pour déclencher une initiative populaire. Ces chiffres ont été relevés à la suite d’une votation, le peuple estimant que le nombre de signatures était trop faible. Les instruments de la démocratie directe fonctionnent au niveau communal, cantonal et fédéral.

 

L’analyse des résultats des votations montre que les électeurs suisses sont rationnels. On a une grande expérience car il y a eu 563  référendums et initiatives fédéraux en Suisse depuis 1948. 371  d’entre eux ont eu lieu entre 1971  et 2009. Les initiatives populaires réussissent assez peu (17  sur 171) ; On trouvera une présentation des principaux thèmes soumis au vote populaire en annexe.

 

Les Etats-Unis ont adopté ce système au niveau de 26 Etats fédérés sur 5O. Il s’agit surtout des Etats de l’Ouest avec quelques exceptions majeures comme le Massachussetts. Le premier Etat à adopter l’initiative et le référendum populaires fut le Dakota du Sud sous l’influence du journaliste James Sullivan qui était allé en Suisse ! Ce sont les milieux agricoles qui poussèrent à cette réforme constitutionnelle. En Californie, la démocratie directe fut adoptée en 1907  au niveau municipal et en 1911  au niveau de l’Etat. La réforme constitutionnelle fut adoptée à l’initiative du gouverneur Hiram Johnson, qui était devenu un héros populaire comme procureur pour avoir fait condamner les dirigeants de la compagnie de chemin de fer Southern Pacific qui mettaient le pays en coupe réglée.

 

Les mécanismes varient selon les Etats. Dans certains d’entre eux le seuil du nombre de signatures est si bas que le nombre de votations est devenu très important. Bien sûr, comme en Suisse, on regroupe les consultations populaires ce qui fait qu’on ne dérange les électeurs, en moyenne, que deux fois par an maximum. L’initiative la plus célèbre eut lieu en Californie, la proposition 13  aboutissant à réduire drastiquement les impôts fonciers en 1978. Les votations aux USA  portent sur les sujets les plus divers, les impôts, les centrales nucléaires, la peine de mort, la reconnaissance de l’anglais comme langue officielle, etc.. Il y a toujours la possibilité pour les citoyens de faire annuler le résultat d’un référendum pour inconstitutionnalité en déposant une plainte devant la Cour Suprême de l’Etat. Mais ce contrôle a posteriori à l’inconvénient de désavouer le peuple.

 

L’Italie avait adopté le principe de la démocratie directe à la Libération mais la loi organique permettant sa mise en, œuvre ne fut votée que dans les années 1970. C’est la question du divorce qui a débloqué la réforme, les députés ne souhaitant pas se prononcer eux-mêmes sur ce sujet. Le référendum veto est prévu par l’article 75  de la constitution. Il faut une pétition de 500 000  électeurs ou de cinq conseillers généraux pour le déclencher. Certains sujets comme les impôts ou l’amnistie sont interdit. Les sujets ont porté sur le divorce (adopté à 59%) l’échelle mobile des salaires (demandée par le parti communiste et rejetée), la protection de l’environnement par exemple. Il existe aussi l’initiative populaire fondée sur 50 000 signatures mais le texte est alors soumis au parlement et non au référendum (initiative indirecte).

 

L’Allemagne a adopté la démocratie directe au niveau communal et au niveau de tous les Länder suite à la réunification en 1991. A cette date, les Länder de l’Est anciennement communistes ont adopté la démocratie directe dans leurs nouvelles constitutions. Les Länder de l’Ouest, qui ne l’avaient pas à l’exception de la Bavière, se sont alors alignés sur l’Est. Les votations ne peuvent pas porter sur les impôts et le volume des dépenses publiques. Un contrôle de constitutionnalité est exercé par la cour constitutionnelle de chaque Land mais a priori à l’inverse des Etats-Unis. Récemment des votations ont eu lieu sur l’enseignement religieux à l’école (Berlin) la hauteur des immeubles (Munich) par exemple. La question d’autoriser la démocratie directe au niveau fédéral a déjà été examinée par le Bundestag. Elle a fait l’objet d’un vote favorable mais insuffisant car une réforme de la constitution exige 2/3  de majorité au Bundestag.

 

Dans tous ces pays, l’introduction de la démocratie directe n’a pas entraîné de désordres ou  de vote démagogiques bien au contraire (En Suisse, les 35H ont été rejetés par référendum). Une exception est la Californie où la démocratie directe a fait voter une règle qui exige 2/3  du parlement pour voter des hausses d’impôts, ce qui rend celles-ci impossibles d’où un déficit grave du budget. Une réforme est en cours.

 

3/ La situation en France.

 

La déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789  qui est un document constitutionnel affirme le principe de la démocratie directe dans ses articles 6  et 14.

Article 6 : la loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse.

Article 14 : les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes, ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, le recouvrement et la durée.

L’article 2 de la constitution précise que le principe de la République est « le gouvernement du peuple par le peuple pour le peuple.

 

L’article 3  précise : la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

 

De plus, la réforme constitutionnelle de 2008  a modifié l’article 11 en ajoutant le dispositif suivant : « un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis au moins un an.

 

Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique (en cours de rédaction).

 

Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le président de la République la soumet au référendum.

 

En fait, il s’agit d’initiative populaire indirecte puisqu’il appartient au parlement de se prononcer sur le texte, évitant ainsi un référendum. Les conditions mises (une centaine de parlementaires et dix pour cent des électeurs inscrits) font que cette disposition a peu de chances de fonctionner. Les exemples étrangers montrent que 10%  des électeurs votants la dernière fois est un barrage à ne pas dépasser si l’on veut que le dispositif fonctionne.

 

Au niveau local, l’article 72-1  dispose : « la loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l’exercice du droit de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question relevant de sa compétence.

Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ».

 

En fait, ces dispositions ne relèvent pas vraiment de la démocratie directe car le référendum n’est pas de droit pour les citoyens. Le droit de pétition est bien un élément de démocratie directe mais très limité.

 

Pourtant, les sondages montrent que la démocratie directe correspond de plus en plus aux vœux des Français. On constate aussi une certaine crise de confiance des Français envers leurs institutions politiques : 40%  des citoyens font confiance au gouvernement et au parlement contre 90% pour l’armée ! Le degré le plus bas de confiance est dans les partis politiques, de l’ordre de 20% ! source : Pierre Bréchon et Jean-François Tchernia ; la France à travers ses valeurs ; Armand Colin 2009. A l’inverse, en Suisse le degré de confiance dans les institutions est de l’ordre de 80%.

 

4/ La démocratie directe est-elle fiable ; la question de la compétence des électeurs

 

Des études ont été faites dans les pays qui ont la démocratie directe et montrent que le comportement électoral dans les référendums est beaucoup plus rationnel que ce qui est supposé a priori. Les électeurs n’ont pas de raison d’être plus mauvais pour choisir une mesure précise que pour élire leurs représentants.

 

La compréhension par les électeurs des sujets soumis à referendum

(extraits de Thomas Cronin ; Direct Democracy)

 

Les électeurs sont plus ou bien informés selon les sujets et ils attendent souvent le dernier moment pour prendre leur décision, car l’information progresse au cours de la campagne référendaire. Une étude sur le Colorado en 1980  montre que 57%  des électeurs se considéraient bien informés en septembre et 78%  fin octobre.

 

Le politologue James Meader étudia la compétence des électeurs lors d’un référendum de 1980 au Dakota du Sud. Il s’agissait d’une initiative populaire sur la taxe foncière semblable à la proposition 13 en Californie. La majorité des électeurs avait voté Reagan, trouvait les impôts trop élevés et le gouvernement local coupable de gaspillages. Mais ils ne votèrent pas l’initiative car cette taxe était basse, servait à financer des écoles et risquait d’être remplacée par une autre taxe plus critiquable. Pour James Meader, « les électeurs se sont révélés capables de voter à partir de considérants à long terme. Ils n’ont pas cherché un bénéfice financier à court terme et ont voulu maintenir un service public qui leur paraissait utile à long terme. Ils ont voté de façon très réfléchi tout en étant des conservateurs convaincus. » [1]

 

En 1980, une commission du Sénat de l’état de New York étudia la rationalité des électeurs dans différents états et a conclu que les électeurs ont montré une maturité étonnante, étant de capable de voter, non selon leur intérêt personnel immédiat mais pour le bien commun. Selon la commission sénatoriale « dans aucune des 52 initiatives qui furent votées dans les différents états en 1978, les électeurs n’ont approuvé de propositions « désastreuses ». (..) dans le doute, ils ont voté « non »[2].

 

Même lorsque le sujet paraît complexe (votes sur les centrales nucléaires en 1976  en Arizona, Colorado, Oregon et Washington), ils estimaient aux deux tiers qu’ils pouvaient prendre leur décision de vote sans difficulté.

 

Il apparaît toutefois que les électeurs mieux informés votent plus que les autres. Une étude de l’Université du Michigan en 1978  montre que 52%  des électeurs qui lisent régulièrement les journaux votent lors des referendums, 35%  votent seulement aux élections pour des candidats et 21%  ne votent pas. Pour les électeurs ne lisant aucuns journaux, 14%  seulement votent lors des referendums, 20% votent aux élections et 48%  ne votent pas du tout.

 

Le referendum est donc aussi, plus que l’élection classique, une procédure qui sélectionne les électeurs les plus informés et intéressés par la politique. La même enquête montre que pour les électeurs suivant la politique de façon intense, 47%  votent lors des referendums, 29%  lors des élections et 19%  ne votent pas. Pour ceux qui se désintéressent des affaires publiques, 7%  votent lors des referendums, 16%  votent aux élections et 34%  ne votent

 

Selon l’auteur, « les électeurs lors des referendums ne sont pas parfaitement représentatifs de la population totale (ils sont mieux éduqués et lisent plus), néanmoins, ils sont plus représentatifs que les élus des parlements des états fédérés. Ces derniers sont plus « à gauche » (en anglais, « liberals »)  sur les sujets économiques que la majorité des électeurs.

 

Ici, il convient d’insister sur une importante lacune du livre de Thomas Cronin. Celui-ci n’étudie que ce que le sociologue allemand Arnold Gehlen appelait « l’information mimétique », celle où l’on croit ce que les medias ou les écrits nous disent. Mais il apparaît que dans les referendums, les votants font beaucoup plus appel à leur « information expérimentale » c’est-à-dire tirée de leur vie de tous les jours. Ainsi, les medias et journaux peuvent dire que les impôts actuels  sont une bonne chose mais celui qui les paie avec difficultés aura une autre impression, qui elle sera beaucoup plus déterminante sur le vote. Il en est de même sur d’autres sujets. Les medias peuvent prétendre que n’importe quel type d’immigration est bénéfique pour le pays, celui qui vit dans une zone où celle-ci pose de vrais problèmes très concrets croira plus son expérience personnelle que ce qui est dit à la télévision. Ainsi, le citoyen peut utiliser son expérience personnelle de façon plus importante dans un referendum sur un sujet précis que lors d’une élection classique. Le vote référendaire est dans ce sens plus « rationnel » que le vote pour un candidat, lequel est plus « mimétique ».

 

Comment l’électeur se fait une opinion

 

La plupart des électeurs se font une opinion au dernier moment avant de voter. Lorsqu’une initiative est lancée, la première impression est souvent favorable. Puis l’opposition se mobilise et apporte ses arguments. Le débat pour ou contre élève la conscience des citoyens sur le sujet. L’électeur peut alors renoncer à son avis initial. Selon l’auteur, «  dans les référendums sur des sujets précis, le votant change plus souvent d’avis que dans une élection classique. » Dans une élection classique, beaucoup de votants votent toute leur vie pour la même étiquette, pour le même parti auxquels ils ont un attachement affectif. Sur des sujets concrets, ce n’est pas le cas et l’on constate que le votant fait preuve de plus de libre arbitre.

 

« Conformément au bon sens, l’électeur lors d’un referendum est prudent et il votera contre les changements proposés à moins qu’il perçoive clairement que le changement est dans son intérêt ou celui du droit commun. Les opposants du 19ème siècle à la démocratie directe croyaient que celle-ci amènerait un torrent de lois malsaines ou extrémistes, mais ce ne fut pas le cas. Ceux qui ont étudié les initiatives dans plusieurs états ont montré que les conservateurs ont utilisé l’initiative et le referendum pour étouffer les projets progressistes. Il est vrai que la menace de la démagogie ne s’est pas du tout matérialisée. (..) deux tiers des initiatives ont échoué (sur un siècle d’expérience)[3]. Le votant qui doute a tendance à voter « non ». (..) les électeurs défendent le statu quo sauf s’ils ont de clairs arguments pour changer. En Oregon, une initiative fut proposée pour remplacer la taxe sur les propriétés part la TVA : les votants ont compris l’intérêt pour eux et ont voté pour la mesure. Au Massachussetts, une initiative a cherché à créer un impôt progressif sans préciser les taux des tranches : l’électeur a rejeté cette initiative !

 

L’ambiguïté se retourne souvent contre les auteurs d’initiative. Ils sont obligés de formuler des propositions précises et cohérentes s’ils veulent l’emporter. Un exemple fut la proposition 5 en Californie en 1978 qui voulaient interdire le tabac dans certains lieux publics. Les adversaires ont fait valoir le flou de la proposition qui aboutirait à ce que le tabac soit interdit dans les concerts de jazz et autorisés pour les concerts de rock ! Le texte était inapplicable et les opposants agitèrent le danger de voir l’état se mêler de notre vie privée. La proposition fut rejetée.

 

« Certains critiquent la proposition 13  de juin 1978  en Californie qui a aboutit à une baisse drastique de la pression fiscale. Ils ont prétendu que l’électeur avait été manipulé. C’est inexact et les électeurs étaient très conscients de ce qu’ils faisaient : le « deal » était moins de services publics en échange de moins d’impôts. Les deux tiers qui votèrent « oui » voulaient envoyer un message au gouvernement et pas seulement tirer un profit personnel. Le message était double : rendez nous une part de notre argent ; faites des coupes sombres dans les  programmes bureaucratiques inefficaces.

 

Ce fut pareil dans le Massachusetts avec la proposition 2 et demi de 1980  visant à réduire la taxe sur les propriétés. Le vote de celle-ci a été une secousse pour les administrations locales ; c’étaient ce que voulaient les votants : bousculer les élus et les fonctionnaires pour réduire la bureaucratie, autant que les impôts. Des études après coup ont montré que ces réductions d’impôts n’ont absolument pas gêné le développement économique ni détruit les services publics locaux utiles.

 

5/ Analyse économique de la démocratie directe

 

Des études ont été faites aux USA, en Suisse et en Allemagne pour évaluer les conséquences de la démocratie directe sur le développement économique. Ces études donnent des résultats significatifs. D’après les travaux de Feld et Kirchgässner, qui portent sur cent ans de démocratie directe en Suisse et aux USA, les Etats qui pratiquent la démocratie directe ont une pression fiscale de 30%  plus faible et des dépenses publiques 30%  plus faibles que les Etats qui ne la pratiquent pas. L’endettement public des Etats qui pratiquent la démocratie directe est 50%  plus faible.

 

Ce résultat est logique car le parlement n’est pas toujours en mesure de faire échec à la montée des dépenses publiques initiée par les administrations. La réaction du citoyen est plus vive et oblige les administrations à faire beaucoup plus d’économies.

 

Des études analogues semblent montrer que la croissance du PNB  est plus forte là où il y a la démocratie directe, car la pression des impôts et des charges et la réglementation est d’une façon générale moins lourde dans ces pays. Ce qui est certain, c’est que les résultats de la Suisse, du Liechtenstein, de l’Ouest des Etats-Unis et de l’Italie sont plutôt bons  et il est certain que la démocratie directe n’a pas été un handicap pour ces états bien au contraire.

 

6/ Démocratie directe et parlement : des institutions complémentaires ?

 

L’une des raisons qui explique le retard de la France en matière de démocratie directe (par rapport à la Suisse, bien sûr, mais aussi à l’Italie, l’Allemagne ou les Etats-Unis) serait, dit-on, l’opposition des parlementaires à l’introduction dans nos institutions du référendum d’initiative populaire. Le référendum, surtout initié par des pétitions de citoyens, serait un désaveu du travail des élus.

 

On s’explique mal alors, pourquoi le parlement suisse, ou italien, ou les congrès des états fédérés américains, ont plus de pouvoirs réels que le parlement français.

 

Celui-ci est en effet vassalisé depuis longtemps par l’exécutif, et même par de puissants lobbies. Il est sans doute plus important d’être aujourd’hui président d’un grand syndicat ou d’une association influente que d’être un simple parlementaire. Un directeur d’administration centrale ou un inspecteur des finances ont sans doute plus de poids auprès de l’exécutif pour faire passer des textes réglementaires, voire même législatifs, qu’un simple « député de base ».

 

Quant au gouvernement, il a en fait la plénitude du pouvoir législatif : il a l’initiative prioritaire des lois, force les parlementaires à les voter par la discipline de parti, et le contrôle du parlement sur l’exécutif reste un vain mot : la majorité pourrait le faire mais ne le veut pas et l’opposition voudrait le faire mais ne le peut pas, comme l’écrit si bien le grand juriste allemand Hans-Herbert von Arnim.

 

L’exemple de la Suisse montre que le référendum d’initiative populaire et le parlement sont des institutions complémentaires bien plus que contradictoires. En fait, l’existence du référendum d’initiative populaire peut être un argument pour les parlementaires qui veulent faire reculer l’exécutif devant l’adoption d’un texte controversé mal ficelé par les bureaux des administrations. Lorsqu’un référendum en Suisse annule une loi votée par le parlement (c’est la procédure du référendum-veto), c’est souvent plus l’exécutif, qui en général a été à l’initiative de cette loi, qui est sanctionné, que le parlement lui-même.

 

Mieux encore, lorsqu’une initiative populaire est lancée, c’est-à-dire une pétition de 100 000  signatures pour faire voter un nouveau texte de loi par référendum, le parlement est appelé à donner son avis sur cette initiative. En général, le gouvernement et sa majorité adoptent un contre-projet qui sera mis aux voix du référendum en même temps que le texte d’origine de l’initiative populaire. L’expérience prouve que souvent, c’est le contre-projet parlementaire qui l’emporte. L’initiative populaire a permis en fait au parlement de s’exprimer sur un sujet qui semblait tabou à l’origine, en tenant compte de la volonté des citoyens de le voir abordé. L’initiative populaire est donc plus une arme anti lobby qu’une arme anti parlementaire.

 

L’expérience américaine le montre bien : au 19ème siècle, les congrès de plusieurs états de l’ouest étaient asservis par la puissance des lobbies des grandes compagnies de chemins de fer. Les citoyens se révoltaient contre les abus de ces grandes compagnies et les élus étaient achetés par celles-ci dans beaucoup de cas. Les citoyens obtinrent alors, sur le modèle de la Suisse, que des référendums d’initiative populaires aient lieu et que des procédures de « recall » (démissions de gouverneurs ou de juges à la demande d’un référendum) soient mises en place. Les lois électorales furent changées par référendum et les Congrès en furent renforcés par la possibilité pour des candidats non asservis aux lobbies de se faire élire.

 

En réalité, le référendum d’initiative populaire est un moyen d’organiser une saine concurrence dans l’exercice de la rédaction et de l’adoption des lois. La concurrence donne en général de meilleurs résultat que le monopole et le système actuel du pouvoir législatif en France est totalement monopolistique.

 

En apparence, c’est le parlement qui a le monopole de la fabrication des lois. En pratique, c’est différent. Une loi n’a de chance d’être votée par le parlement que si le gouvernement en est à l’origine. C’est le bloc gouvernement + majorité parlementaire qui est en fait responsable de la rédaction et de l’adoption des lois. Or, en pratique, les textes sont rédigés dans les bureaux des ministères. Ceux qui tiennent la plume sont moins les élus que les fonctionnaires d’Etat. C’est là que se trouve le vrai monopole rédactionnel. Est-ce une bonne chose ? C’est très discutable. Les fonctionnaires sont nécessairement juges et partis. Ils constituent de facto un vrai « lobby de la dépense publique » qui n’a guère de contre-pouvoir véritable. Les ministres, le plus souvent, faute d’expertise contradictoire, s’en remettent au « club des directeurs » de leur ministère. Une logique bureaucratique se met en œuvre qui souvent met en échec les intentions des élus. Ainsi s’accroit la distance entre le peuple et ses gouvernants.

 

La démocratie directe organise la concurrence entre différents groupes sociaux pour la confection des lois. Il n’est pas étonnant que celles-ci soient dès lors de meilleurs qualités en Suisse qu’en France. Aux Etats-Unis encore plus qu’en Suisse, les comités de citoyens qui lancent des initiatives populaires (pétitions qui déclenchent des référendums) prennent le conseil de cabinets d’avocats pour la rédaction juridiquement correcte des textes à soumettre au suffrage populaire. On a donc une concurrence réelle pour la rédaction des lois entre les cabinets d’avocats et les fonctionnaires des grands départements ministériels. Cette concurrence n’affecte pas les parlementaires et rien n’interdit à un parlementaire de participer au lancement d’une initiative populaire à l’aide d’avocats. Cela peut être un moyen pour un parlementaire pour se faire écouter de l’exécutif là où en France, il reste véritablement impuissant (sauf relations personnelles exceptionnelles avec le président de la République).

 

En fait, c’est le pouvoir des antichambres qui étouffe le pouvoir des  chambres parlementaires et non le pouvoir des citoyens. Le citoyen élit le député et il apporte sa voix lorsqu’il y a des référendums. Souvent, les deux processus vont dans la même direction : l’électeur qui vote pour un député de droite est le même que celui qui vote un référendum favorable à la baisse d’un impôt ! Les antichambres, elles, ne sont pas issues du suffrage universel. Ce sont elles qui seront déterminantes pour empêcher les baisses d’impôts, dans notre exemple, et le citoyen comme le député sera alors déçu ! Ce sont ces antichambres qui sont trop puissantes dans nos mécanismes institutionnels actuels : ce sont elles qui donnent le sentiment que la France est dirigée par une oligarchie au lieu d’être une vraie démocratie. C’est l’excès d’oligarchie que nous vivons et non l’excès de démocratie : tout citoyen vous dira qu’il n’a absolument pas le sentiment d’influer sur la politique du pays ! Ce n’est pas le cas de certains oligarques syndicaux, administratifs ou même patronaux !

 

La démocratie directe est clairement tournée contre les excès des gouvernements d’antichambres, mais non contre les chambres elles mêmes. Certes, les parlements ne travaillent alors plus dans le même contexte mais le recours populaire aboutit en fait à renforcer leur influence sur l’exécutif dans la mesure où ils cherchent à faire prévaloir les souhaits de leurs électeurs.

 

Un observateur cynique (il y en a aussi dans la classe politique !) dira : faut-il que ces souhaits soient entendus ? Le peuple n’est-il pas ignorant ou aveuglé par les passions ?

 

Tout d’abord, cet argument vaut aussi pour la démocratie représentative et si les citoyens sont si ignorants et pervers, vaut-il mieux alors supprimer toute élection ! Personne n’osera aujourd’hui aller jusqu’au bout de ce raisonnement !

 

Des études sérieuses  (voir références US Barber et Cronin) montrent que sur 150 ans d’expériences aux USA tant qu’en Suisse, la démocratie directe donne plutôt de bons résultats. Le citoyen ne prend pas des décisions absurdes. Certes, il y a un sous-bassement culturel à la démocratie. Il faut que les citoyens aient reçu des valeurs et une éducation leur permettant d’être des citoyens responsables. Là encore, des esprits chagrins diront que si c’est le cas des Suisses et des Américains, ce ne serait pas le cas des Français !  Il est vrai que la démocratie directe éduque, par son existence même et sa pratique, les citoyens à être responsables. Les Français n’ont pas cette chance puisque leurs institutions en font de purs spectateurs de la vie politique, hormis le choix de candidats pré sélectionnés par les partis lors des élections nationales et locales !

 

On a des exemples d’électeurs ayant favorisé des formes d’extrémismes comme sous l’Allemagne de la République de Weimar. Mais justement, il s’agissait d’une démocratie représentative ! Si les électeurs votent pour des partis extrémistes (nazis et communistes dans notre exemple), la démocratie est alors remise en cause, qu’il y ait ou non des référendums. Il est frappant de voir que c’est l’Allemagne (démocratie représentative) qui a viré à la dictature et non la Suisse (démocratie directe) !

 

Or justement, il apparaît que la décision du votant est sans doute plus rationnelle dans un référendum que dans une élection ! L’auteur de ces lignes a été député de Calais, alors ville communiste. Il a connu de nombreux électeurs communistes, fidèles à leur parti de façon indéfectible ! Or, interrogés sur des sujets concrets comme l’éducation nationale, l’immigration, ou le niveau de la TVA, ces électeurs ne faisaient absolument pas des réponses « communistes » mais des réponses de bon sens qu’on qualifierait plutôt « de droite ». On a ici la clé de l’intérêt du référendum, qu’Aristote avait déjà perçu : le citoyen a son expérience vécue et il répond en fonction de son expérience vécue. Par contre, lors d’une élection, cette expérience n’est pas prise en compte car il s’agit de choisir un représentant et non de résoudre un problème concret. Choisir un représentant est beaucoup plus difficile, c’est pourquoi l’électeur s’en remet essentiellement à l’étiquette d’un parti. C’est donc son « information mimétique » (croire dans les idées exprimées par les media) qui sera déterminante, et non son « information expérimentale » qu’il utilisera plutôt lors d’un référendum !

 

Ce qui est certain, c’est que le parlementaire est là pour faire valoir les intérêts de ses électeurs : son action est donc complémentaire de celles de ses électeurs lors d’un référendum initié par ces derniers. Par contre, son action sera aisément contredite par les antichambres, expressions de lobbies administratifs, syndicaux ou associatifs dont les intérêts peuvent être tout à fait contradictoires avec ceux des électeurs. Un parlementaire, dans la situation concrète où il est aujourd’hui, a donc plutôt intérêt à l’introduction de la démocratie directe, sur les modèles suisses ou américains, plutôt que d’en rester à la « tyrannie du statu quo » qui renforce le pouvoir non des chambres, mais des « antichambres » !

 

7/ Le cadrage de la démocratie directe

 

La démocratie directe est une institution qui s’est améliorée au fil des années dans les deux pays qui lui ont donné une grande extension ; les Etats-Unis et la Suisse. Un certain nombre de leçons ont été tirées d’une longue pratique sur plus d’un siècle.

 

1/ Le seuil de déclenchement

 

Après des tâtonnements qui continuent aux USA, (notamment en Californie), il apparaît que le nombre de signatures nécessaire pour déclencher une votation sur un référendum ou une initiative doit être entre 5%  et 10%  des électeurs votants (soit 60%  des inscrits). Un chiffre plus faible conduit à un excès de consultations et un chiffre plus élevé aboutit à rendre les consultations impossibles.

 

2/ La nature des dispositions à soumettre au vote

 

Dans le principe, seules les mesures législatives peuvent être soumises à la démocratie directe. Toutefois, il arrive qu’en Suisse ou aux USA, le référendum s’applique à certaines dépenses publiques élevées, notamment dans les collectivités locales. Mais en général, la démocratie directe ne concerne pas les mesures prises par l’exécutif ou les décisions ponctuelles (une initiative tendant à soumettre aux électeurs les naturalisations à échoué récemment en Suisse).

 

3/ L’unité de matière

 

Même en Suisse ou le contrôle de la démocratie est minimaliste (notamment pas de contrôle de constitutionnalité) il est nécessaire que la question posée soit homogène et unique. Ens qui

 

4/ Equilibre de l’information

 

Il faut une règlementation qui assure à chaque camp une présence médiatique équivalente. En Suisse et dans certains Etats américains, les pouvoirs publics font parvenir à chaque électeur une brochure qui explique les enjeux de chaque question et qui donne les principaux arguments pour le « oui » et le « non ». Ces brochures sont très lues et participent à la formation civique du citoyen qui au fil des années, devient de plus en plus compétent.

 

5/ Constitutionnalité

 

Sur ce sujet, les solutions varient beaucoup selon la culture politique de chaque pays. En Suisse, toute question peut être posée y compris sur la suppression de l’armée comme ce fut le cas (avec 80% de votes en faveur de l’armée). Aux USA, les Cours suprêmes se prononcent sur la constitutionnalité des textes votés par référendum, mais sur plaintes de citoyens qui interviennent après le vote. En Allemagne, le contrôle de constitutionnalité intervient systématiquement avant que l’on pose une question au peuple.

 

6/ Contre-projets parlementaires.

 

La démocratie directe n’a pas pour objet de dessaisir le parlement. Ainsi, en Suisse et dans certains Etats américains, lorsqu’une initiative est présentée par une pétition de citoyen, le référendum est de droit mais le parlement se prononce d’abord sur le texte  et a la faculté d’élaborer un « contre-projet » qui reprend le thème de l’initiative en le nuançant et en l’adaptant. L’expérience a montré que lorsque le texte de départ et le contre projet sont mis en concurrence devant les électeurs, c’est souvent ce dernier qui triomphe. Cette procédure a l’avantage d’utiliser les compétences du peuple et celles du parlement dans un esprit de complémentarité constructive.

 

8/ Conclusions

 

La démocratie directe semble correspondre aux exigences de notre époque, qui est aussi celle de la révolution de l’information avec internet. Il semble difficile pour les institutions politiques de rester en marge de cette évolution qui permet de donner un rôle interactif plus grand aux citoyens. Cette évolution, comme on le voit en Suisse, aux USA ou en Allemagne, ne se fait pas contre le parlement mais a plutôt pour but de limiter le pouvoir des technocrates de l’administration. Il serait logique que des parlementaires soient aux côtés des citoyens pour demander plus de démocratie et que l’on applique enfin les promesses qui sont inscrites dans les articles 6 et 14  de la Déclaration des droits de l’homme de 1789.

 

Yvan Blot

 

 

 

 

 


[1]James A. Meader  “Voter Rationality and Initiatives : the Case of Dakota Proposition” (Congrès de la Western Political Science Association, Denver, mars 1981)

[2] New York State Senate « Report of the Subcommittee on Initiative and Referendum to the Majority Leader of the New York State Senate (Albany; State of New York, May 1980) p. 44

[3] Il en est de même en Suisse

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