EXTRAITS ET COMMENTAIRES

Il y a eu 563  référendums fédéraux en Suisse depuis l’adoption de la constitution de 1848.

Cette liste comprend :

• 341 référendums de 1971 à 2009
• 88 de 1945 A 1970
• 9 pendant la deuxième guerre mondiale
• 56  de 1919 A 1939
• 5 pendant la première guerre mondiale
• 64  de 1848 à 1913

De 1848  à 1875, il n’y a eu que des « référendums obligatoires » prévus par la constitution sur les sujets les plus importants définies par celle-ci. Pour qu’un texte voté par le parlement soit adopté sur certains sujets, il faut une majorité simple des citoyens plus une majorité des cantons (25 cantons jusqu’en 1978 ; 26  depuis la création du canton du Jura).

En 1875, fut introduit le « référendum facultatif ». Par une pétition de 50 000 signatures contre une loi votée par le parlement, des citoyens peuvent déclencher un référendum contre cette loi. La majorité simple des votants décide si la loi est adoptée ou rejetée par le peuple. Ce dispositif donne au peuple un droit de veto contre les textes votés par le parlement. C’est un « frein » contre les modifications de la loi non souhaitées par le peuple.

En 1891, le « droit d’initiative » a été ajouté. Par une pétition actuellement de 100 000 signatures, des citoyens peuvent proposer l’adoption d’un texte de loi constitutionnel nouveau. Le texte est adopté s’il obtient à la fois la majorité simple des votants et la majorité des cantons. Cette disposition est un « moteur » dans la mesure où elle permet d’évoquer des sujets que les politiciens ne veulent pas aborder mais qui intéressent beaucoup de citoyens.

Il y a donc désormais trois procédures différentes débouchant sur un référendum au niveau fédéral en Suisse. Il faut préciser que le gouvernement peut proposer et faire voter par le parlement, en cas d’initiative populaire, un contre-projet (Gegenvorschlag) qui sera soumis aux électeurs le même jour que l’initiative des citoyens. Les citoyens ont alors le choix entre deux textes. Celui qui a le plus de voix l’emporte.

Par Conséquent, dans tous les cas de figure aboutissant à un référendum, le parlement suisse a aussi son mot à dire.

On trouvera ci-dessous les thèmes et les résultats de quelques uns de ces référendums sur les dix dernières années :

D’ores et déjà, il est prévu que le 29 novembre 2009 auront lieu 3 référendums : l’un est obligatoire et porte sur une décision fédérale du 3 octobre 2008 créant un financement spécial pour financer le transport aérien. Il y aura le même jour le vote sur deux initiatives d’origine populaire : la première porte sur l’interdiction de la construction de minarets, l’autre porte sur l’interdiction d’exporter du matériel de guerre.

Le 27 septembre 2009 ont eu lieu deux référendums obligatoires sur des décisions du parlement fédéral, l’un sur une hausse de la TVA pour payer des pensions d’invalidité, l’autre sur la suppression de l’initiative populaire générale.

Le 17 mai 2009, il y eu un référendum obligatoire ; par 50,1%  des voix, le peuple a adopté le règlement de l’Union européenne sur l’adoption du passeport biométrique qui avait été approuvé par le parlement fédéral. Le même jour, le peuple par 67%  des voix et 20 cantons sur 26 a adopté le contre-projet gouvernemental sur la médecine complémentaire (l’initiative populaire initiale a été retirée à la suite d’un compromis avec le gouvernement). .

Le 8 février 2009, un référendum facultatif a eu lieu pour tenter de contrer un vote du parlement du 13 juin 2008 sur le traité de libre circulation entre la Suisse, l’UE  et la Bulgarie et la Roumanie : 59,6%  ont approuvé la décision du Parlement.

Le 30 novembre 2008, sur 3 initiatives, le peuple a adopté celle sur la non prescription des  crimes pornographiques touchant des enfants (51,9%  des voix et 16 cantons)

Le 1^er juin 2008, trois initiatives furent rejetées dont une sur les naturalisations démocratiques obligeant toute naturalisation à passer par un référendum local : 36,2%  des voix furent en faveur de cette initiative de l’UDC (et 1 canton pour).

Le 11 mars 2008, le peuple a rejeté une initiative créant une caisses d’assurance maladie unifiée : 28,8%  et 2 cantons pour !

Le 24 septembre 2008, deux référendums facultatifs initiés contre deux lois du parlement durcissant le statut des étrangers et l’asile ont échoué : les deux textes furent adoptés par 68  et 67,8%  des voix.

Le 5 juin 2005, un référendum facultatif eu lieu contre l’équivalent suisse du PACS : le texte du parlement en faveur du Pacs  a été approuvé par 58% des voix.

Le 26 septembre 2004, un référendum obligatoire a eu lieu sur la facilitation de la naturalisation des immigrés de la deuxième génération : ce projet gouvernemental a échoué avec 48,4%  des voix et 6  cantons et demi (sur 26)

Le même jour, les électeurs ont également rejeté par 48,4%  de voix pour et 6 cantons pour une loi facilitant la naturalisation des immigrés de la troisième génération. (référendum obligatoire)

Le 6 mai 2004 les citoyens ont rejeté (31,4%  des voix pour et zéro canton pour) une loi du parlement augmentant la TVA pour financer les pensions. (il y avait 2 autres référendums ce jour là)

Le 8 février 2004, parmi 3 référendums, le peuple a notamment adopté une initiative en faveur de la surveillance à vie des criminels sexuels dangereux (56,2%  et 19  cantons)

Le 18 mai 2003, il y eu 9 référendums fédéraux. Notamment, l’initiative « Strom ohne Atom «  électricité sans atome » a été rejetée par le peuple (33,7%  pour)

Le même jour, l’initiative socialiste pour des « loyers raisonnables » a été rejetée aussi (32,7% de voix pour et un seul canton pour !

Le 4 novembre 2002, l’initiative populaire contre l’abus du droit d’asile a échoué de justesse (49,9%  des voix pour et 10  cantons pour)

Le 3 mars 2002, il y eut deux initiatives populaires : celle pour l’adhésion à l’ONU  a gagné par 54,6% et celle pour réduire le temps de travail a échoué (seulement 25,4%  pour et zéro canton)

Le 2 décembre 2001, on vota sur l’initiative d’extrême gauche pour « une Suisse sans armée » (sic) : 21,9%  seulement votèrent pour avec 58%  d’abstentions : soit moins de 10%  des inscrits votèrent pour !

Le même jour, les citoyens approuvaient à 84,7%  une loi pour limiter l’endettement

Le 4 mars 2001 l’initiative « oui à l’Europe » a été rejetée  (23%  de voix pour avec 56%  de votants)

Le 26  novembre 2001, entre autres, le peuple a rejeté une initiative pour réduire les dépenses militaires (37,6%  pour et 4 cantons pour sur 26)

Le même jour, le peuple rejetait une initiative qui voulait empêcher le relèvement de l’âge de la retraite pour les femmes : 39,5%  pour seulement.

Le 24 septembre 2000, l’initiative pour le centime en faveur de l’énergie solaire a été rejetée (31,3%  pour)

Le 2 mars 2000, le peuple (hommes et femmes) a rejeté l’initiative féministe pour « une juste représentation des femmes dans les instances fédérales » par 18%  de voix pour seulement.

Le 13 juin 1999 deux référendums hostiles à deux lois durcissant les conditions d’asile et d’accueil des étrangers ont échoué, donnant raison au parlement (70%  des voix pour la loi du parlement)

Le 18 avril 1999  le peuple a approuvé la nouvelle constitution suisse  par 59,2%  des voix (référendum obligatoire).

Le 7  février 1999 l’initiative « un logement pour tous » a été rejetée (41,3%  pour)

Le 29 novembre 1998, l’initiative laxiste « pour une politique raisonnable de la drogue » a été rejetée (26%  de voix pour et aucun canton).

Cette liste montre que les décisions référendaires en Suisse n’ont rien de démagogique (refus de baisser la durée du travail, rejet de l’initiative supprimant l’armée et le service militaire par exemples) ni d’extrémiste. Le bon sens joue un rôle majeur. Le citoyen suisse est très informé des enjeux et reçoit une brochure de l’administration avec les arguments pour et contre chaque décision). Le gouvernement donne son avis et parfois présente un contre-projet. Si son avis n’est pas suivi, il ne démissionne pas pour autant : le chantage à la démission n’existe pas. La stabilité du gouvernement suisse n’est donc aucunement menacée par la démocratie directe.

Les exemples cités ci-dessus ne montrent pas les effets indirects de la démocratie directe sur la législation. Quand une initiative échoue de peu, il arrive que le gouvernement et le parlement prennent des lois dans le sens de celle-ci, pour éviter une nouvelle initiative qui les gênerait. Les initiatives qui échouent mais qui obtiennent beaucoup de voix ont en fait beaucoup d’influence dans la réalité. Le référendum veto et l’initiative « motrice » conduisent gouvernement et parlement à modifier leur agenda pour mieux tenir compte de la volonté populaire.

La démocratie directe n’empêche pas le Parlement de jouer son rôle. Par contre, elle met ainsi en échec les tendances à l’oligarchie qui caractérisent les régimes purement parlementaires comme le régime français. Elle affaiblit non le pouvoir des chambres mais celui des antichambres (medias, syndicats, associations, bureaucratie).

Yvan BLOT

Les parlementaires français en session

L’une des raisons qui explique le retard de la France en matière de démocratie directe (par rapport à la Suisse, bien sûr, mais aussi à l’Italie, l’Allemagne ou les Etats-Unis) serait, dit-on, l’opposition des parlementaires à l’introduction dans nos institutions du référendum d’initiative populaire. Le référendum, surtout initié par des pétitions de citoyens, serait un désaveu du travail des élus.

On s’explique mal alors, pourquoi le parlement suisse, ou italien, ou les congrès des états fédérés américains, ont plus de pouvoirs réels que le parlement français.

Celui-ci est en effet vassalisé depuis longtemps par l’exécutif, et même par de puissants lobbies. Il est sans doute plus important d’être aujourd’hui président d’un grand syndicat ou d’une association influente que d’être un simple parlementaire. Un directeur d’administration centrale ou un inspecteur des finances ont sans doute plus de poids auprès de l’exécutif pour faire passer des textes réglementaires, voire même législatifs, qu’un simple « député de base ».

Quant au gouvernement, il a en fait la plénitude du pouvoir législatif : il a l’initiative prioritaire des lois, force les parlementaires à les voter par la discipline de parti, et le contrôle du parlement sur l’exécutif reste un vain mot : la majorité pourrait le faire mais ne le veut pas et l’opposition voudrait le faire mais ne le peut pas, comme l’écrit si bien le grand juriste allemand Hans-Herbert von Arnim.

L’exemple de la Suisse montre que le référendum d’initiative populaire et le parlement sont des institutions complémentaires bien plus que contradictoires. En fait, l’existence du référendum d’initiative populaire peut être un argument pour les parlementaires qui veulent faire reculer l’exécutif devant l’adoption d’un texte controversé mal ficelé par les bureaux des administrations. Lorsqu’un référendum en Suisse annule une loi votée par le parlement (c’est la procédure du référendum-veto), c’est souvent plus l’exécutif, qui en général a été à l’initiative de cette loi, qui est sanctionné, que le parlement lui-même.

Mieux encore, lorsqu’une initiative populaire est lancée, c’est-à-dire une pétition de 100 000  signatures pour faire voter un nouveau texte de loi par référendum, le parlement est appelé à donner son avis sur cette initiative. En général, le gouvernement et sa majorité adoptent un contre-projet qui sera mis aux voix du référendum en même temps que le texte d’origine de l’initiative populaire. L’expérience prouve que souvent, c’est le contre-projet parlementaire qui l’emporte. L’initiative populaire a permis en fait au parlement de s’exprimer sur un sujet qui semblait tabou à l’origine, en tenant compte de la volonté des citoyens de le voir abordé. L’initiative populaire est donc plus une arme anti lobby qu’une arme anti parlementaire.

L’expérience américaine le montre bien : au 19ème siècle, les congrès de plusieurs états de l’ouest étaient asservis par la puissance des lobbies des grandes compagnies de chemins de fer. Les citoyens se révoltaient contre les abus de ces grandes compagnies et les élus étaient achetés par celles-ci dans beaucoup de cas. Les citoyens obtinrent alors, sur le modèle de la Suisse, que des référendums d’initiative populaires aient lieu et que des procédures de « recall » (démissions de gouverneurs ou de juges à la demande d’un référendum) soient mises en place. Les lois électorales furent changées par référendum et les Congrès en furent renforcés par la possibilité pour des candidats non asservis aux lobbies de se faire élire.

En réalité, le référendum d’initiative populaire est un moyen d’organiser une saine concurrence dans l’exercice de la rédaction et de l’adoption des lois. La concurrence donne en général de meilleurs résultat que le monopole et le système actuel du pouvoir législatif en France est totalement monopolistique.

En apparence, c’est le parlement qui a le monopole de la fabrication des lois. En pratique, c’est différent. Une loi n’a de chance d’être votée par le parlement que si le gouvernement en est à l’origine. C’est le bloc gouvernement + majorité parlementaire qui est en fait responsable de la rédaction et de l’adoption des lois. Or, en pratique, les textes sont rédigés dans les bureaux des ministères. Ceux qui tiennent la plume sont moins les élus que les fonctionnaires d’Etat. C’est là que se trouve le vrai monopole rédactionnel. Est-ce une bonne chose ? C’est très discutable. Les fonctionnaires sont nécessairement juges et partis. Ils constituent de facto un vrai « lobby de la dépense publique » qui n’a guère de contre-pouvoir véritable. Les ministres, le plus souvent, faute d’expertise contradictoire, s’en remettent au « club des directeurs » de leur ministère. Une logique bureaucratique se met en œuvre qui souvent met en échec les intentions des élus. Ainsi s’accroit la distance entre le peuple et ses gouvernants.

Ce n’est pas un hasard si les sondages d’opinion montrent en France une grande désaffection à l’égard du parlement (38%  des citoyens le jugent positivement contre 90%  pour l’armée ! Voir Bréchon et Tchernia : les valeurs des Français) comme du gouvernement. A l’inverse, le sentiment des Suisses sur leurs institutions est très largement positif (80%  des citoyens ont un jugement favorable !).

La démocratie directe organise la concurrence entre différents groupes sociaux pour la confection des lois. Il n’est pas étonnant que celles-ci soient dès lors de meilleurs qualités en Suisse qu’en France. Aux Etats-Unis encore plus qu’en Suisse, les comités de citoyens qui lancent des initiatives populaires (pétitions qui déclenchent des référendums) prennent le conseil de cabinets d’avocats pour la rédaction juridiquement correcte des textes à soumettre au suffrage populaire. On a donc une concurrence réelle pour la rédaction des lois entre les cabinets d’avocats et les fonctionnaires des grands départements ministériels. Cette concurrence n’affecte pas les parlementaires et rien n’interdit à un parlementaire de participer au lancement d’une initiative populaire à l’aide d’avocats. Cela peut être un moyen pour un parlementaire pour se faire écouter de l’exécutif là où en France, il reste véritablement impuissant (sauf relations personnelles exceptionnelles avec le président de la République).

En fait, c’est le pouvoir des antichambres qui étouffe le pouvoir des  chambres parlementaires et non le pouvoir des citoyens. Le citoyen élit le député et il apporte sa voix lorsqu’il y a des référendums. Souvent, les deux processus vont dans la même direction : l’électeur qui vote pour un député de droite est le même que celui qui vote un référendum favorable à la baisse d’un impôt ! Les antichambres, elles, ne sont pas issues du suffrage universel. Ce sont elles qui seront déterminantes pour empêcher les baisses d’impôts, dans notre exemple, et le citoyen comme le député sera alors déçu ! Ce sont ces antichambres qui sont trop puissantes dans nos mécanismes institutionnels actuels : ce sont elles qui donnent le sentiment que la France est dirigée par une oligarchie au lieu d’être une vraie démocratie. C’est l’excès d’oligarchie que nous vivons et non l’excès de démocratie : tout citoyen vous dira qu’il n’a absolument pas le sentiment d’influer sur la politique du pays ! Ce n’est pas le cas de certains oligarques syndicaux, administratifs ou même patronaux !

La démocratie directe est clairement tournée contre les excès des gouvernements d’antichambres, mais non contre les chambres elles mêmes. Certes, les parlements ne travaillent alors plus dans le même contexte mais le recours populaire aboutit en fait à renforcer leur influence sur l’exécutif dans la mesure où ils cherchent à faire prévaloir les souhaits de leurs électeurs.

Un observateur cynique (il y en a aussi dans la classe politique !) dira : faut-il que ces souhaits soient entendus ? Le peuple n’est-il pas ignorant ou aveuglé par les passions ?

Tout d’abord, cet argument vaut aussi pour la démocratie représentative et si les citoyens sont si ignorants et pervers, vaut-il mieux alors supprimer toute élection ! Personne n’osera aujourd’hui aller jusqu’au bout de ce raisonnement !

Des études sérieuses  (voir références US Barber et Cronin) montrent que sur 150 ans d’expériences aux USA tant qu’en Suisse, la démocratie directe donne plutôt de bons résultats. Le citoyen ne prend pas des décisions absurdes. Certes, il y a un sous-bassement culturel à la démocratie. Il faut que les citoyens aient reçu des valeurs et une éducation leur permettant d’être des citoyens responsables. Là encore, des esprits chagrins diront que si c’est le cas des Suisses et des Américains, ce ne serait pas le cas des Français !  Il est vrai que la démocratie directe éduque, par son existence même et sa pratique, les citoyens à être responsables. Les Français n’ont pas cette chance puisque leurs institutions en font de purs spectateurs de la vie politique, hormis le choix de candidats pré sélectionnés par les partis lors des élections nationales et locales !

On a des exemples d’électeurs ayant favorisé des formes d’extrémismes comme sous l’Allemagne de la République de Weimar. Mais justement, il s’agissait d’une démocratie représentative ! Si les électeurs votent pour des partis extrémistes (nazis et communistes dans notre exemple), la démocratie est alors remise en cause, qu’il y ait ou non des référendums. Il est frappant de voir que c’est l’Allemagne (démocratie représentative) qui a viré à la dictature et non la Suisse (démocratie directe) !

Or justement, il apparaît que la décision du votant est sans doute plus rationnelle dans un référendum que dans une élection ! L’auteur de ces lignes a été député de Calais, alors ville communiste. Il a connu de nombreux électeurs communistes, fidèles à leur parti de façon indéfectible ! Or, interrogés sur des sujets concrets comme l’éducation nationale, l’immigration, ou le niveau de la TVA, ces électeurs ne faisaient absolument pas des réponses « communistes » mais des réponses de bon sens qu’on qualifierait plutôt « de droite ». On a ici la clé de l’intérêt du référendum, qu’Aristote avait déjà perçu : le citoyen a son expérience vécue et il répond en fonction de son expérience vécue. Par contre, lors d’une élection, cette expérience n’est pas prise en compte car il s’agit de choisir un représentant et non de résoudre un problème concret. Choisir un représentant est beaucoup plus difficile, c’est pourquoi l’électeur s’en remet essentiellement à l’étiquette d’un parti. C’est donc son « information mimétique » (croire dans les idées exprimées par les media) qui sera déterminante, et non son « information expérimentale » qu’il utilisera plutôt lors d’un référendum !

Ce qui est certain, c’est que le parlementaire est là pour faire valoir les intérêts de ses électeurs : son action est donc complémentaire de celles de ses électeurs lors d’un référendum initié par ces derniers. Par contre, son action sera aisément contredite par les antichambres, expressions de lobbies administratifs, syndicaux ou associatifs dont les intérêts peuvent être tout à fait contradictoires avec ceux des électeurs. Un parlementaire, dans la situation concrète où il est aujourd’hui, a donc plutôt intérêt à l’introduction de la démocratie directe, sur les modèles suisses ou américains, plutôt que d’en rester à la « tyrannie du statu quo » qui renforce le pouvoir non des chambres, mais des « antichambres » !

L’étude très nuancée de Thomas Cronin sur la démocratie directe aux Etats-Unis, parue aux éditions de l’Université de Harvard, traite notamment un sujet souvent passé sous silence : l’électeur est-il suffisamment compétent pour voter de façon raisonnable lors des nombreux referendums d’initiative populaire qui ont lieu aux USA  au niveau des états fédérés ?

Le chapitre consacré à ce sujet comporte notamment en exergue une citation d’un autre auteur réputé sur le sujet, Benjamin Barber, qui donne à réfléchir : « si les Américains semblent parfois incapables de légiférer, c’est sans doute parce qu’ils ont trop longtemps été des spectateurs passifs de l’action gouvernementale. Le remède ne peut être de continuer à les exclure du processus politique, mais de leur donner une éducation active et pratique qui les rendra plus compétents. Les procédures de l’initiative et du référendum populaires sont des instruments idéaux pour pratiquer cette éducation civique ».

Plus d’un siècle après l’introduction de la démocratie directe aux USA, qui touche à présent 26 états sur 50, le débat continue entre les partisans et les opposants à celle-ci. Les premiers font remarquer que si les ¹citoyens sont assez intelligents pour élire un candidat aux élections, ils sont aussi compétents pour voter sur des sujets concrets lors de referendums. Il est plus facile de prendre de bonnes décisions sur de sujets précis que de choisir des personnalités sur la base de leurs promesses. La porte parole de la « Ligue des Electrices » (League of Women Voters) Carol Carlton, déclare : « si nous acceptons l’idée que le peuple peut choisir entre des bons et des mauvais leaders, nous devons alors admettre qu’ils peuvent aussi choisir entre de bonnes et de mauvaises lois ». Howard Jarvis, le responsable de la fameuse proposition 13 anti impôts en Californie dit sans ambages : « le peuple de nos états ne va pas acheter une proposition folklorique, il ne l’achètera pas car il n’est pas aussi bête que nous le croyons ».

« Mais les critiques de la démocratie directe disent que le peuple n’est pas assez informé et réfléchi. Il ne comprend pas les sujets techniques et n’ira pas voter en nombre suffisant. La qualité de nos lois et de nos constitutions en souffrira. (..) La majorité des universitaires en sciences politiques demeure sceptique. L’historien politique Richard Hofstadter a publié un livre primé en 1955  « L’Age de la Réforme » qui décrit les populistes américains des années 1900 comme naïfs, émotionnels, mal informés sur les conséquences de leurs propositions, et ce livre a influencé toute une génération de sociologues et de politologues. On s’est interrogé sur l’information et la compréhension du citoyen (..) sur l’influence de l’argent et des lobbies (..) Ce des questions incontournables sur la capacité de l’électeur à juger sur des sujets qui dépassent son niveau d’information ou d’intérêt.

(..) A l’inverse, la compréhension des électeurs qui votent dans une élection classique pour des candidats n’est pas non plus très impressionnante. Une analyse des élections au Congrès fédéral de 1978 montre que 58%  des électeurs sont incapables de dire s’ils sont d’accord avec ce que leurs représentants ont voté au Congrès pendant la dernière législature. Sels 10%  ses souviennent d’une loi votée par leurs élus . (..) »²

La compréhension par les électeurs des sujets soumis à referendum

Les électeurs sont plus ou bien informés selon les sujets et ils attendent souvent le dernier moment pour prendre leur décision, car l’information progresse au cours de la campagne référendaire. Une étude sur le Colorado en 1980  montre que 57%  des électeurs se considéraient bien informés en septembre et 78%  fin octobre.

Le politologue James Meader étudia la compétence des électeurs lors d’un référendum de 1980 au Dakota du Sud. Il s’agissait d’une initiative populaire sur la taxe foncière semblable à la proposition 13 en Californie. La majorité des électeurs avait voté Reagan, trouvait les impôts trop élevés et le gouvernement local coupable de gaspillages. Mais ils ne votèrent pas l’initiative car cette taxe était basse, servait à financer des écoles et risquait d’être remplacée par une autre taxe plus critiquable. Pour James Meader, « les électeurs se sont révélés capables de voter à partir de considérants à long terme. Ils n’ont pas cherché un bénéfice financier à court terme et ont voulu maintenir un service public qui leur paraissait utile à long terme. Ils ont voté de façon très réfléchi tout en étant des conservateurs convaincus. » [3.  James A. Meader  “Voter Rationality and Initiatives : the Case of Dakota Proposition” (Congrès de la Western Political Science Association, Denver, mars 1981)]

En 1980, une commission du Sénat de l’état de New York étudia la rationalité des électeurs dans différents états et a conclu que les électeurs ont montré une maturité étonnante, étant de capable de voter, non selon leur intérêt personnel immédiat mais pour le bien commun. Selon la commission sénatoriale « dans aucune des 52 initiatives qui furent votées dans les différents états en 1978, les électeurs n’ont approuvé de propositions « désastreuses ». (..) dans le doute, ils ont voté « non » .

Même lorsque le sujet paraît complexe (votes sur les centrales nucléaires en 1976  en Arizona, Colorado, Oregon et Washington), ils estimaient aux deux tiers qu’ils pouvaient prendre leur décision de vote sans difficulté.

Il apparaît toutefois que les électeurs mieux informés votent plus que les autres. Une étude de l’Université du Michigan en 1978  montre que 52%  des électeurs qui lisent régulièrement les journaux votent lors des referendums, 35%  votent seulement aux élections pour des candidats et 21%  ne votent pas. Pour les électeurs ne lisant aucuns journaux, 14%  seulement votent lors des referendums, 20% votent aux élections et 48%  ne votent pas du tout.

Le referendum est donc aussi, plus que l’élection classique, une procédure qui sélectionne les électeurs les plus informés et intéressés par la politique. La même enquête montre que pour les électeurs suivant la politique de façon intense, 47%  votent lors des referendums, 29%  lors des élections et 19%  ne votent pas. Pour ceux qui se désintéressent des affaires publiques, 7%  votent lors des referendums, 16%  votent aux élections et 34%  ne votent

Selon l’auteur, « les électeurs lors des referendums ne sont pas parfaitement représentatifs de la population totale (ils sont mieux éduqués et lisent plus), néanmoins, ils sont plus représentatifs que les élus des parlements des états fédérés. Ces derniers sont plus « à gauche » (en anglais, « liberals »)  sur les sujets économiques que la majorité des électeurs.

L’attachement des citoyens à la démocratie directe aux USA

Un quart des électeurs semble trouver difficile le vote à des referendums sur des sujets précis. Néanmoins, l’immense majorité des électeurs est très attachée au fait de pouvoir voter sur des sujets concrets grâce à la démocratie directe. Une étude menée à Seattle en 1973  montre que 86%  des électeurs s’opposent à ce que le parlement de l’état de Washington décide à la place des referendums. 28%  seulement estiment que voter pour des candidats aux élections est plus important que voter pour des initiatives populaires. 73%  estiment que les initiatives populaires ont un effet important sur leur vie.

Selon une étude Gallup de 1987  sur un échantillon de 1009 personnes, 76%  estiment que c’est faux de dire que le peuple n’est pas capable de voter avec suffisamment d’informations aux referendums qui ont lieu au niveau de l’état fédéré ou au niveau local et qu’il faut faire confiance aux seuls politiciens ».

Où et comment les électeurs trouvent leurs informations

Il faut du temps pour s’informer et il est difficile de savoir les effets exacts d’une proposition de loi si elle est adoptée, même pour les fonctionnaires spécialisés. Cependant, certains états établissent une brochure envoyée à tous les électeurs. Elle contient le contenu des textes à voter et les arguments pour et contre.  Là où ces documents existent, (Californie, Massachussetts, Montana, Oregon, Washington) on estime que pour 30  à 60%  des votants selon les Etats, c’est la source d’information essentielle. En Oregon, 69%  des électeurs disent que ce document est excellent. Selon une étude de 1970  en Oregon, 41%  des électeurs estiment que la brochure est très utile pour le vote et 38%  qu’elle est assez utile. Pour les élections classiques, 19%  estiment que ce genre d’information est très utile et 48%  assez utile.

Une étude sur le Massachussetts de 1976  sur les différentes sources d’information pour les referendums donne les résultats suivants :
- brochure officielle d’information : 59% l’utilisent comme essentielle, 19%  ne l’utilisent pas.
- Articles de journaux : 39%  les trouvent essentiels, 14%  ne les utilisent pas du tout
- Emissions de télévision : 32%  les trouvent essentielles ; 19% ne les utilisent pas

Par contre, 10%  des électeurs tiennent compte des publicités payantes de propagande (46% disent ne pas les utiliser du tout) ; 7%  disent utiliser les conseils des amis, (49%  pas du tout) et 3%  utilisent les avis de leur employeur (82%  pas du tout).

L’auteur fait toutefois remarquer que, d’après les études sur le niveau culturel des Américains, 15  à 20%  ne sont pas capables ou très peu capables de lire un texte écrit ! Les mieux éduqués tirent leurs informations des écrits. Les moins éduqués ont plutôt recours à la télévision.

L’information pour les référendums n’est certes pas parfaite mais elle n’est pas meilleure, loin de là sur les candidats lors d’une élection classique.

Ici, il convient d’insister sur une importante lacune du livre de Thomas Cronin. Celui-ci n’étudie que ce que le sociologue allemand Arnold Gehlen appelait « l’information mimétique », celle où l’on croit ce que les medias ou les écrits nous disent. Mais il apparaît que dans les referendums, les votants font beaucoup plus appel à leur « information expérimentale » c’est-à-dire tirée de leur vie de tous les jours. Ainsi, les medias et journaux peuvent dire que les impôts actuels  sont une bonne chose mais celui qui les paie avec difficultés aura une autre impression, qui elle sera beaucoup plus déterminante sur le vote. Il en est de même sur d’autres sujets. Les medias peuvent prétendre que n’importe quel type d’immigration est bénéfique pour le pays, celui qui vit dans une zone où celle-ci pose de vrais problèmes très concrets croira plus son expérience personnelle que ce qui est dit à la télévision. Ainsi, le citoyen peut utiliser son expérience personnelle de façon plus importante dans un referendum sur un sujet précis que lors d’une élection classique. Le vote référendaire est dans ce sens plus « rationnel » que le vote pour un candidat, lequel est plus « mimétique ».

Comment l’électeur se fait une opinion

La plupart des électeurs se font une opinion au dernier moment avant de voter. Lorsqu’une initiative est lancée, la première impression est souvent favorable. Puis l’opposition se mobilise et apporte ses arguments. Le débat pour ou contre élève la conscience des citoyens sur le sujet. L’électeur peut alors renoncer à son avis initial. Selon l’auteur, «  dans les référendums sur des sujets précis, le votant change plus souvent d’avis que dans une élection classique. » Dans une élection classique, beaucoup de votants votent toute leur vie pour la même étiquette, pour le même parti auxquels ils ont un attachement affectif. Sur des sujets concrets, ce n’est pas le cas et l’on constate que le votant fait preuve de plus de libre arbitre.

« Conformément au bon sens, l’électeur lors d’un referendum est prudent et il votera contre les changements proposés à moins qu’il perçoive clairement que le changement est dans son intérêt ou celui du droit commun. Les opposants du 19ème siècle à la démocratie directe croyaient que celle-ci amènerait un torrent de lois malsaines ou extrémistes, mais ce ne fut pas le cas. Ceux qui ont étudié les initiatives dans plusieurs états ont montré que les conservateurs ont utilisé l’initiative et le referendum pour étouffer les projets progressistes. Il est vrai que la menace de la démagogie ne s’est pas du tout matérialisée. (..) deux tiers des initiatives ont échoué (sur un siècle d’expérience) . Le votant qui doute a tendance à voter « non ». (..) les électeurs défendent le statu quo sauf s’ils ont de clairs arguments pour changer. En Oregon, une initiative fut proposée pour remplacer la taxe sur les propriétés part la TVA : les votants ont compris l’intérêt pour eux et ont voté pour la mesure. Au Massachussetts, une initiative a cherché à créer un impôt progressif sans préciser les taux des tranches : l’électeur a rejeté cette initiative !

L’ambiguïté se retourne souvent contre les auteurs d’initiative. Ils sont obligés de formuler des propositions précises et cohérentes s’ils veulent l’emporter. Un exemple fut la proposition 5 en Californie en 1978 qui voulaient interdire le tabac dans certains lieux publics. Les adversaires ont fait valoir le flou de la proposition qui aboutirait à ce que le tabac soit interdit dans les concerts de jazz et autorisés pour les concerts de rock ! Le texte était inapplicable et les opposants agitèrent le danger de voir l’état se mêler de notre vie privée. La proposition fut rejetée.

« Certains critiquent la proposition 13  de juin 1978  en Californie qui a aboutit à une baisse drastique de la pression fiscale. Ils ont prétendu que l’électeur avait été manipulé. C’est inexact et les électeurs étaient très conscients de ce qu’ils faisaient : le « deal » était moins de services publics en échange de moins d’impôts. Les deux tiers qui votèrent « oui » voulaient envoyer un message au gouvernement et pas seulement tirer un profit personnel. Le message était double : rendez-nous une part de notre argent ; faites des coupes sombres dans les programmes bureaucratiques inefficaces.

Ce fut pareil dans le Massachusetts avec la proposition 2 et demi de 1980  visant à réduire la taxe sur les propriétés. Le vote de celle-ci a été une secousse pour les administrations locales ; c’étaient ce que voulaient les votants : bousculer les élus et les fonctionnaires pour réduire la bureaucratie, autant que les impôts. Des études après coup ont montré que ces réductions d’impôts n’ont absolument pas gêné le développement économique ni détruit les services publics locaux utiles.  
Conclusion

« Quel est le degré de compétence, de rationalité du votant lors d’un referendum ? Pas aussi compétent que nous le souhaiterions, mais pas si mal informé ou si irrationnel que les critiques le prétendent.

Les critiques de la démocratie directe ont souvent une vue du parlementaire qui touche au mythe : très intelligent, parfaitement informé, aussi rationnel que vertueux, bref, des hommes d’état sages et avisés ; aussi compétent que des présidents de société ou des professeurs d’université. Les mêmes critiques considèrent le peuple comme de la racaille, à laquelle on ne peut se fier. Et pourtant, le peuple, assimilé à cette racaille, est le même qui élit les députés. Comment serait-il capable de choisir entre des bons et des mauvais candidats et ne serait pas capable de choisir entre de bonnes et de mauvaises lois ? »

L’expérience dans les états fédérés montre que la plupart du temps les votants comprennent de quoi il s’agit et votent de façon compétente. Les travaux de Betty Zisk  sur le vote référendaire montre que les verdicts pessimistes ne sont pas fondés : « les longs bulletins de vote ne provoquent pas de lassitude et toutes les questions même celles qui sont à la fin du bulletin sont cochées. Les propositions un peu difficiles dans leur formulation ne provoquent pas non plus de réactions négatives. »

« La campagne référendaire conduit les votants à s’informer toujours plus de telle façon, que, en dépit de la propagande des medias ou des mails directs, l’électeur est en mesure de voter avec des informations correctes. Les jeunes ou moins éduqués participent moins. Un tiers des votants ne semblent pas faire le travail nécessaire pour bien voter. Trop d’états ont une réglementation sur l’information déficiente . Les brochures officielles de présentations des enjeux envoyées dans certains états aux électeurs sont très utiles.  Un tiers des votants lisent les journaux au sujet des thèmes mis au référendum. On ne prépare pas assez bien les électeurs cependant, partant du principe que la démocratie directe éduque en elle-même, ce qui est vrai mais ne suffit pas. »

Mais l’expérience de plus de cent ans montre que les électeurs votent de façon plus responsable qu’on le croit a priori. Les votants comprennent les avantages et inconvénients de leur vote. Une étude poussée sur l’Oregon en 1950 le disait déjà   : « sur une longue période, l’électorat n’est pas rationnel que le parlement. Ce dernier vient du peuple aussi : les deux ont leurs périodes de sagacité, les deux peuvent se tromper. Les erreurs ne sont pas liées au processus référendaire en soi. Le risque que le peuple de façon directe ou par ses représentants prenne des décisions désastreuses est très faible. »

« Les députés et les politologues rencontrés pour faire notre étude sont de cet avis. Ils préfèreraient avoir des parlements plus forts, des partis plus responsables, et une plus forte participation aux élections mais ils ne peuvent guère citer de résultats négatifs venant des procédures de démocratie directe. Les mêmes reconnaissent les défauts de la procédure législative parlementaire (y compris les lobbies, les comités d’experts etc..) qui aboutissent à de mauvaises lois. Notons que la Cour Suprême a du annuler au moins 1000  lois votées par les parlements des états ou des municipalités pour raison d’inconstitutionnalité ! C’est la preuve que les parlementaires des états fédérés n’ont pas de monopole ni en raison, ni en vertu. »

Les compétences des parlementaires peuvent être mises en cause tout autant que celle des électeurs lors des référendums. Les deux procédures doivent être améliorées. Mais l’accusation d’incompétence contre les électeurs en prétendant qu’ils ne peuvent pas voter sur des sujets de fond lors de référendums relève de l’exagération la plus totale.

(extraits de : Thomas Cronin : « Direct Democracy  »,
traduit et commenté par Yvan Blot)

La vraie démocratie ne peut se passer d’une composante de démocratie directe, afin de compenser la dérive oligarchique de la démocratie représentative actuelle. Cette démocratie directe a deux outils principaux :

-  le referendum abrogatif qui permet au peuple, par pétition, de déclencher un referendum contre une loi votée par le parlement ;

-  l’initiative populaire qui permet aux citoyens de déclencher un referendum sur un sujet que le parlement néglige de traiter.

Par ces deux outils, une saine concurrence peut s’établir entre le peuple et la classe politique pour l’établissement de la législation. Celle-ci est d’autant plus nécessaire que les parlementaires sont aujourd’hui sous la férule des partis politiques. Ils ne votent pas selon leur conscience  comme l’exige la Constitution (article 27 : tout mandat impératif est nul), mais selon les ordres qu’ils reçoivent du parti. Comme le parti au pouvoir est celui qui a la majorité au parlement, gouvernement et majorité parlementaire ne forment plus qu’un bloc. Ainsi le principe de séparation des pouvoirs est violé en permanence.

Comme l’écrit le grand constitutionnaliste allemand Hans Herbert von Arnim, les parlementaires de la majorité pourraient contrôler le gouvernement mais ils ne veulent pas (car ils obéissent au parti au pouvoir). Les parlementaires d’opposition veulent bien contrôler le gouvernement mais ils ne le peuvent pas (ils sont minoritaires). Il n’y a donc plus de contrôle sur l’action du gouvernement, sauf si la démocratie directe est introduite.

La situation ou la classe politique n’est plus responsable devant le peuple (qui ne peut que choisir lors des élections que les candidats présentés par les partis de la dite classe) conduit à ce que l’on peut appeler « la démocratie fictive ». Notre régime a bien une façade démocratique mais le peuple ne peut faire prévaloir ses buts. C’est une caste d’oligarques, contrôlant les partis politiques, qui a le pouvoir réel. C’est la « démocratie sans le peuple » selon l’expression de feu le professeur Maurice Duverger.

Il ne faut pas s’étonner que cette situation engendre du mécontentement. : la grande majorité des citoyens est convaincu de n’avoir aucune influence sur la vie politique du pays. Alors, que signifie la démocratie ? 40%  des Français font confiance dans le parlement et 18% seulement aux partis politiques (alors que le taux est de 80%  pour les scientifiques, les policiers, les médecins ou l’armée !) (voir Bréchon et Tchernia ; la France à travers ses valeurs ; Armand Colin ; 2009).

On peut mesurer la gravité de la dérive du système politique par rapport à ses propres principes en s’interrogeant sur l’application de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789  qui fait partie du préambule de la constitution française.

Article 1^er : « les hommes naissent libres et égaux en droits ». L’absence de démocratie directe interdit au citoyen de participer à la confection des lois et réserve ce privilège aux seuls parlementaires (en théorie). Il y a donc deux sortes de citoyens : les citoyens passifs ( qui n’ont que le droit de voter pour les candidats au parlement choisis à l’avance par les partis politiques) et les citoyens actifs que sont les membres de la « classe politique », politiciens professionnels qui cooptent ceux qui seront admis dans la caste. L’article 1^er est donc violé.

Article 2 : «  le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, l’égalité, la propriété et la résistance à l’oppression ». Il y a beaucoup à dire sur la garantie des trois premiers droits mais cela nous entraîne hors de notre sujet immédiat. Notons qu’en excluant la démocratie directe, notre système empêche toute « résistance à l’oppression » qui viendrait de nos représentants élus s’ils agissent contrairement aux souhaits du peuple. L’article 2 est vidé de sa substance.

Article 3 : « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Nul corps nul individu ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément ». Cet article ne dit pas : « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans les représentants de la Nation », ce qui est la réalité concrète. L’absence de démocratie directe fait que cet article est violé.

Article 6 : Deux paragraphes de cet article sont violés. « La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. » . L’exclusion du referendum et de l’initiative populaire donne le monopole de la rédaction des lois aux seuls représentants élus par le peuple, mais présélectionnés par les partis politiques. Tous les citoyens ne peuvent pas personnellement contribuer à la confection des lois. L’article est donc violé.

De plus l’article 6 déclare aussi : « la loi doit être la même pour tous ». Elle précise que seul le talent et la vertu doit sélectionner les titulaires d’emplois publics, ce qui est faussé par le parrainage politique, les politiques de quotas, de « diversité » et de discrimination politique. Ce paragraphe est donc aussi violé.

Article 13 : il précise que la contribution publique « doit être également répartie entre les citoyens, en raison de leurs facultés ». Certains impôts comme l’IRPP  ou l’ISF  ne répondent pas à ce critère et violent cet article.

Article 14 : « les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir (.) » etc. L’absence de referendum fiscal ( à la différence de la Suisse, du Liechtenstein ou des Etats de l’ouest des USA ) fait que cet article est également violé.

Article 15 : Cet article est lettre morte. « la société a droit de demander compte à tout agent public de son administration ». La société n’est pas l’Etat. Actuellement, seul l’Etat peut mettre en cause l’administration des fonctionnaires. Des procédures comme le « recall » américain ( referendum pour demander la démission d’un agent public y compris un juge) n’existent pas en France.

Article 16 : Cet article est gravement violé à deux titres : « toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminés, n’a point de constitution. Nous avons vu que plusieurs droits (confection des lois, fixation des impôts notamment) ne sont pas garantis. Quant à la séparation des pouvoirs, elle a été abolie par le régime des partis. Le député de la majorité doit obéir au gouvernement parce qu’il est du même parti politique que le chef de l’exécutif. Il n’y a donc plus de séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif est totalement dans la main de l’exécutif !

Nous avons ainsi repéré 10 violations sur 17 articles !

Mais nous n’avons pas traité les articles 5, 10  et 11 qui traitent à leur manière de la liberté d’expression. La France en la matière est le pays d’Europe le plus condamné par la Cour européenne des droits de l’homme, juste après la Turquie ! Si on ajoute ces viols supplémentaires, liés notamment aux lois dites « mémorielles » on aboutit à 13 cas de violations sur 17 articles ! Il apparaît donc bien qu’en l’absence de démocratie directe, la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789  n’est que très partiellement appliquée. Nous vivons dans une « démocratie fictive » où les droits du peuple sont soumis au bon vouloir de la classe politique qui en détermine les limites et l’application, de façon souveraine.

Cette démocratie de façade (démocratie fictive) masque les pouvoirs réels d’une oligarchie, la « classe politique », qui s’auto recrute par cooptation à l’intérieur des partis politiques. Cette classe politique gouverne avec des collaborateurs issus d’autres milieux et qui incarnent autant de lobbies non élus. Par ces moyens, de petites minorités organisées imposent leur loi à la majorité du peuple. Nous sommes donc bien en oligarchie ! Et comme le constatait Aristote, l’oligarchie, c’est l’aristocratie moins la morale, moins le souci du bien commun !

Le fossé entre les citoyens et la politique est plus profond que jamais. Selon un sondage FORSA de décembre 2006, 82%  des Allemands et jusqu’à 90%  des Allemands de l’Est croient qu’on ne prend aucun compte des intérêts du peuple. Une immense majorité de 80% d’Allemands se prononce donc pour l’introduction de l’initiative et du referendum populaires au niveau fédéral. Tous les états fédérés (Länder) ont entre temps adopté ces procédures et les citoyens en font un usage conséquent dans le cadre des possibilités offertes.

Beaucoup d’objections contre le referendum populaire viennent de ce que les sceptiques ne connaissent pas réellement les véritables fonctions de l’initiative et du referendum populaires. Certaines objections qui sont récurrentes sont en fait des objections contre la démocratie elle-même : il ne faudrait donner aucun pouvoir de décision politique au peuple en tant que souverain ! La représentation du peuple au sein des parlements n’est pourtant pas un but en soi et devrait servir la démocratie et non l’inverse !

Voici pour les sceptiques les réponses à 22 des questions les plus souvent posées.

1/ Questions sur le referendum populaire que se posent de nombreux concitoyens

Question 1 : Si nous adoptons le referendum d’initiative populaire, ne devrons-nous pas voter sur tout et n’importe quoi ?

Certains croient qu’on sera appelé aux urnes au moindre prétexte. Après tout, on a élu des politiciens professionnels pour ne pas avoir à nous occuper nous-mêmes de l’agenda politique journalier.

Si les citoyens ont le droit de déclencher des referendums, cela ne veut pas nécessairement dire que l’on va voter sur des sujets sans intérêt. La procédure du referendum d’initiative populaire est là pour empêcher cette dérive. Une initiative populaire pour que l’on vote un projet doit d’abord rassembler des signatures et cela deux fois : une fois pour prouver que le projet est bien d’intérêt général. La deuxième collecte de signature pour l’initiative populaire a pour but de voir si suffisamment d’électeurs souhaitent un vote sur ce projet. Ce barrage permet de sélectionner les thèmes sur lesquels on va vraiment voter.

La démocratie directe par le referendum d’initiative populaire ne doit pas remplacer la démocratie représentative, mais la compléter de façon opportune.

C’est surtout important quand la majorité des citoyens n’est plus en accord avec la majorité de ses députés sur un sujet donné. Ainsi, le peuple peut contrôler efficacement ses représentants sur des sujets particuliers importants. Le résultat d’un tel vote ne doit pas pouvoir être « classé sans suite » par le parlement comme c’est arrivé au Schleswig Holstein en  1999  et à Hambourg en 2004, car alors le peuple et ses représentants ne sont plus « à armes égales ». Ce manque de respect à l’égard du peuple déclaré par ailleurs souverain n’existe ni en Suisse, ni dans les états fédérés des Etats-Unis qui connaissent l’initiative et le referendum populaires. C’est apparemment une spécificité allemande.

Question 2 : Qu’en est-il s’il y a beaucoup d’abstentions ?

Il est bien sûr préférable que la participation aux élections ou au referendums soit élevée. Cela montre que la décision prise est soutenue par une partie importante de la population.

Mais il y a une différence entre les élections et les referendums : ceux que nous élisons vont pouvoir pendant quatre ou cinq ans prendre toutes les décisions possibles sans que nous puissions le voir réellement. Lors d’un referendum, il s’agit d’un seul sujet que tous les électeurs ne tiennent pas nécessairement pour important. C’est pourquoi la participation dans les referendums est rarement aussi forte que pour des élections.

Le nombre des votants dépend de l’importance accordée par les citoyens au thème du referendum.

Question 3 : Ne doit-on pas exiger lors d’un referendum une participation minimale ou un chiffre minimal de votes positifs ?

Il n’est pas bon que la participation soit très faible lors d’un referendum. Car peut-être trop peu de votants décident sur une question dont la majorité n’a pas saisi la portée. Pour éviter cela, la majorité des Länder allemands exige pour adopter un projet, outre la majorité des voix, un minimum de voix (quorum d’approbation) ; seuls la Rhénanie-Palatinat et la Rhénanie du Nord Westphalie exigent en plus un minimum des inscrits (quorum de participation). Ces clauses ne permettent pas d’atteindre une meilleure décision, bien au contraire :

• En cas de quorum, les défenseurs de l’initiative doivent pousser les électeurs à venir voter. Les adversaires n’ont qu’à conseiller de rester à la maison. Le boycott du vote permet de réduire efficacement la participation ! De plus, le secret du vote est affaibli : qui va dans le bureau de vote se montre automatiquement comme favorable au projet.
• Les citoyens intéressés par le sujet se sont informés, ont formé leur opinion et ont voté oui ou non. Ils seront punis pour leur engagement civique si le referendum est déclaré nul par trop d’abstentions.
• Quand le quorum n’est pas atteint, c’est comme si tout abstentionniste avait voté non. Les hésitants ou indifférents ont pourtant un droit à la neutralité par l’abstention !
• Les quorum conduisent à ce que la minorité décide sur les questions de fond : quand la majorité des oui n’atteint que 20%  du quorum de 25% , c’est la minorité des non qui a fini par gagner et tout reste comme avant.

En Bavière, en Hesse et en Saxe, la constitution dit expressément que lors qu’un referendum a lieu sur des lois, qui ne changent pas la constitution, la majorité simple des votants est seule décisive.

Lors des élections classiques, il n’y a pas non plus de quorum de voix à respecter. C’est pourquoi : seul celui qui vote, doit aussi décider !

Question 4 : Les hommes sont-ils capables de juger sur des sujets de fond difficiles ?

Il est vrai que notre monde devient toujours plus complexe : à cause du progrès technique, de la globalisation et des changements profonds qui en résultent. Beaucoup d’hommes se sentent dépassés pour donner des avis corrects sur le fond et préfèrent laisser décider les experts.

Toutefois les referendums sur les projets des citoyens ne sont pas des évènements qui arrivent du jour au lendemain. De la collecte des signatures jusqu’à l’avis du parlement, puis de l’initiative jusqu’au referendum, cela peut durer deux ans ou plus. Il faut un certain temps à une initiative populaire pour informer le public de quoi il s’agit. Les parlementaires et les experts prennent position sur le projet. A la fin de la discussion et particulièrement lors de la campagne référendaire, les positions pour et contre le projet finissent par se cristalliser. Les conséquences du projet deviennent alors visibles et peuvent être appréciées par des non spécialistes. Les citoyens ne vont pas suivre leurs impulsions émotionnelles mais vont être sensibles aux arguments objectifs.

Des recherches américaines montrent en outre : quand on n’a pas confiance en soi, on suit en général l’opinion de ceux qui se sentent informés, les experts notamment. Et beaucoup de ceux qui se sentent non informés ne votent pas !

On ne doit pas croire de surcroît, que les députés au parlement votent chaque projet en connaissance de cause ¹. Eux aussi votent en fonction de ce que leurs chefs et experts de leur groupe parlementaire leur conseillent² de voter.

Encore un argument : l’élection d’un homme est aussi quelque chose de compliqué. On donne en fait sa voix à un programme complet qui propose des solutions dans les domaines les plus divers !

Qui croit que les citoyens ne sont pas capables de décider de questions de fond à un referendum doit se demander s’ils sont capables de voter pour des hommes lors des élections classiques.

Question 5 : ne faut-il pas exclure certains domaines du referendum ?

Dans les Länder allemands, les impôts sont exclus du domaine des referendums. On craint que dans de tels referendums de petits groupes pourraient faire passer leurs intérêts particuliers avant le bien commun.

Dans beaucoup d’états fédérés américains ou en Suisse par contre, les citoyens peuvent soumettrent au referendum des projets à contenu fiscal. L’expérience montre que demander des réductions d’impôts pour certains en en frappant d’autres doit trouver de très bons arguments pour gagner un referendum.

Dans la loi fondamentale allemande, il existe des sujets précis qui ne peuvent être changés ni par le parlement, ni par le referendum. Il s’agit de la protection de la dignité de l’homme dans l’article 1, du principe de la démocratie et de l’état de droit à l’article 20, de la structure fédérale de l’Allemagne et de ses conséquences sur le processus législatif fédéral (article 79  paragraphe 3) Si on rajoutait d’autres sujets à exclure pour les referendums, on déclarerait indirectement les citoyens incapables.

Les citoyens ne doivent pas se décider par referendum su plus de sujets que le parlement lui-même. Pourquoi les citoyens considérés comme souverains devrait-il avoir un champ de décision plus réduit que les parlementaires ?

Question 6 : les questions ne sont-elles pas trop compliquées pour répondre seulement par oui ou par non ?

Il est vrai que les décisions par oui ou par non restreignent la liberté de choix.

Mais dans le processus décisionnel, il est possible de présenter divers projets de solutions de façon alternative. Les avantages et inconvénients des différents projets peuvent alors être mesurés. Répondent-ils au problème ? Le parlement étudie tout cela dans ses commissions, ses réunions de groupes et ses groupes de travail. Mais en définitive, le parlement lui aussi finit toujours par décider par oui ou par non sur un projet.

Dans un référendum, on peut toujours voter sur plusieurs projets concernant un seul sujet. Le projet qui a le plus de voix l’emporte. En Bavière existe même une question subsidiaire pour le cas où plusieurs projets auraient la majorité.

A la fin de tout processus de prise de décision, qu’il soit parlementaire ou référendaire, on est toujours devant la même situation : c’est le projet qui a le plus de voix qui gagne.

Question 7 : dans un référendum, est-il encore possible de trouver des compromis ?

Les députés peuvent se mettre d’accord sur un compromis après des négociations intenses. Les citoyens ne peuvent plus avoir d’influence sur le contenu de ce qu’ils vont voter lors d’un référendum : ils ne peuvent qu’approuver ou rejeter.

Pourtant, il existe un modèle qui rend possible les compromis lors d’un référendum : après la première collecte de signatures, le projet est examiné par le parlement. C’est ce qu’on appelle en droit allemand l’initiative populaire. Le parlement peut adopter le projet ou lui apporter des amendements en accord avec le comité qui a lancé l’initiative. Il se peut qu’une initiative soit lancée ave de bonnes intentions mais qu’elle soit mal rédigée. De telles erreurs peuvent être corrigées en collaborant avec le gouvernement.

Avec le référendum, il y a aussi place pour les compromis : le parlement peut présenter son propre contre-projet. Ainsi, les électeurs ont le choix entre deux projets. Une autre initiative peut présenter un autre projet sur le même sujet : on a alors le choix entre trois projets.

Les compromis sont aussi possibles lors d’un référendum par deux moyens : la discussion du projet d’initiative populaire par le parlement ou la présentation de projets concurrents devant les électeurs

Ce qui par contre n’est pas possible lors d’un référendum est d’associer des sujets connexes (« cavaliers budgétaires » en France ; NDT), ce qui se fait beaucoup au parlement. Par exemple en 1994 on a, à l’occasion d’une réforme du financement des soins, supprimé la fête légale  chrétienne du « Buss und Bettag » (jour de contrition et de proère). De tels « paquets » sont interdits dans les référendums en raison du principe de l’unité de la matière. Mais est-ce un mal si de telles combinaisons sont impossibles en démocratie directe ?

Question 8 : est-ce que personne n’est responsable du résultat d’un référendum ?

Il est normal qu’un politicien doive s’en aller s’il a pris une décision qui nuit au bien commun. Quand on sait qu’on doit répondre de ses fautes, on s’efforcera généralement d’en commettre le moins possible.

Mais qu’une tête doit tomber ou non, on devra tous vivre avec la décision prise et on ne pourra qu’essayer d’en adoucir les effets. La démocratie est une procédure qui repose essentiellement sur la participation et qui engage la responsabilité de chaque participant.

En démocratie, tous sont responsables devant les décisions prises en commun ; c’est vrai pour les élections comme pour les référendums.

Question 9 : Qu’en est-il lorsque le pouvoir législatif populaire et le pouvoir législatif parlementaire se heurtent ?

Il se peut qu’une question soit réglée au parlement après un compromis difficile et que des citoyens déclenchent un référendum sur ce sujet qui débouche sur un règlement totalement différent.

Dans ce cas, c’est que les politiciens ne sont pas arrivés à communiquer efficacement sur le sujet. La démocratie représentative a justement comme inconvénient que les hommes politiques ne se donnent plus la peine de rendre leurs projets de loi compréhensibles aux citoyens.

Alors le référendum devient un instrument de contrôle démocratique. En Suisse, le gouvernement et le parlement, lorsqu’ils légifèrent, sont obligés de tenir compte de la sensibilité de la population, afin d’éviter un référendum hostile.

La Suisse le montre : la coexistence dans l’égalité du pouvoir législatif populaire et du pouvoir législatif parlementaire conduit peu à peu à un rapprochement entre les deux

Question 10 : Le référendum ne risque-t-il pas d’être exploité par des organisations influentes ?

Des groupes influents peuvent avoir l’idée d’utiliser le référendum à leurs fins. En cas de succès, ils ont acquis une légitimité nouvelle : le peuple veut la même chose qu’eux.

Ces organisations sont toutefois bien plus influentes dans la mesure où elles ont un contact direct avec des parlementaires ou ministres. Les lobbies qui ont de tels représentants dans la classe politique n’ont pas besoin de s’adresser à toute la population et de risquer un échec devant elle. C’est pourquoi ils se bornent à faire voter « non » lors des référendums.

La possibilité d’introduire un référendum dans les pays où c’est possible, est utilisée essentiellement par les groupes qui n’ont pas d’autres moyens d’influence : des comités de citoyens, des associations ³ aux moyens limités, des partis d’opposition, etc.

Question 11 : le référendum n’est-il pas un cadeau fait aux démagogues ?

Theodor Heuss a dit que le référendum était « un cadeau pour tous les démagogues » Hitler utilisa les plébiscites pour donner un vernis démocratique à son régime.

Quels sont les projets soumis dans le passé au référendum en Allemagne ? Il eut 8 tentatives de référendum d’initiative populaire sous la République de Weimar. Quatre projets furent interdit, un échoua dans la collecte des signatures, et un fut retiré par les initiateurs. Deux projets seulement furent donc soumis au référendum : un sur l’expropriation des princes, lancé par les partis socialiste et communiste, l’autre contre le plan Young de réparations dues par l’Allemagne aux alliés, initié par des partis de droite et par le parti national-socialiste. Les six autres projets avaient été initiés par le parti socialiste et les syndicats, le parti communiste, la fédération du Reich des lotisseurs et fermiers, les organisations de victimes de la déflation (épargnants et locataires). La plupart des projets essayaient d’adoucir les conséquences de la première guerre mondiale sur certaines catégories de la population.

Sur les 206 pétitions pour introduire des initiatives populaires de 1949  à 2007, dans les Länder allemands,  un très petit nombre provint de partis extrémistes.

L’argument selon lequel le référendum serait un cadeau fait aux démagogues n’est pas confirmé historiquement. Le référendum à cet égard est neutre : tous peuvent l’utiliser.

Question 12 : l’opinion publique n’est-elle pas totalement manipulée ?

Qui voit une campagne référendaire en Suisse ou dans un Etat fédéré des USA  voit que des organisations puissantes financièrement couvrent le pays d’affiches et déversent sur les électeurs des brochures de luxe en couleurs. Des études américaines montrent toutefois que cette force financière a des pouvoirs limités. La « haute finance » ne peut pas faire passer des projets impopulaires.

Tout au plus, les lobbies puissants peuvent réduire les chances de réussite d’un référendum en évoquant des points précis pour créer la peur, avec par exemple l’argument de la perte d’emploi. Le résultat est de faire voter non à des électeurs inquiets.

Mais leurs adversaires peuvent aussi gagner : de 1976  à 1988 Aux Etats-Unis, 11 référendums sur 25 ont réussi à limiter les projets de l’industrie nucléaire malgré une propagande massive en sens inverse. Si l’argumentation est bonne, elle peut vaincre un adversaire qui dispose de moyens financiers importants.

De plus, on peut prendre des mesures pour assurer l’égalité dans les moyens d’information :

• l’état peut aider financièrement les initiatives des citoyens qui veulent provoquer un référendum en remboursant les frais comme lors des élections. Un tel remboursement existe à Hambourg, en Basse Saxe, en Saxe, en Saxe-Anhalt, en Thuringe et au Schleswig –Holstein.
• Une autre possibilité est d’autoriser les dons en franchise fiscale pendant la période qui va de la collecte des signatures au référendum. Les initiatives de citoyens comme les partis concourent à l’expression du suffrage. Il est juste de les soutenir de façon raisonnable avec l’argent public pour informer le grand public.

Chaque électeur reçoit avant le référendum un cahier d’information où se trouent les arguments pour et contre le projet à voter (y compris les arguments gouvernementaux) ainsi que les textes à voter. C’est le cas en Suisse et dans 9 états américains : l’Alaska, l’Arizona, la Californie, l’Idaho, le Massachusetts, le Montana, l’Oregon, le Washington et l’Utah.

Il y a des possibilités de contrer les manipulations d’opinion lors d’un référendum. Les expériences américaines montrent que des dépenses massives ne servent à rien si les arguments ne sont pas pertinents

Question 13 : les droits fondamentaux et les droits des minorités sont-ils suffisamment protégés ?

Le référendum est fondé sur le principe de la majorité. La minorité doit accepter les résultats mais cela peut poser des problèmes s’il s’agit de sujets touchant les droits de la minorité.

En Allemagne, contrairement aux états fédérés américains, chaque projet soumis à un référendum doit faire l’objet d’une analyse préalable pour voir s’il viole des droits fondamentaux. Parmi les droits fondamentaux, il y a l’interdiction de discriminer de l’article 3  paragraphe 3 de la Loi Fondamentale : « personne ne doit être favorisé ou défavorisé en fonction de son sexe, de son origine, de sa race, de sa langue, de sa patrie d’origine, de ses croyances, de ses idées religieuses ou politiques. Personne ne doit être défavorisé en raison de son handicap. » Cette norme vaut aussi pour des projets formulés de façon neutre mais qui auraient pour conséquence de discriminer des groupes sociaux défavorisés.

L’article 19, paragraphe 2, de la Loi Fondamentale interdit de modifier les droits fondamentaux par une loi simple. C’est le tribunal constitutionnel fédéral (Bundesverfassungsgericht) qui apprécie si un projet référendaire viole les droits fondamentaux, exactement comme pour les lois votées par le parlement. Chaque citoyen peut porter plainte devant ce tribunal s’il a le sentiment que ses droits fondamentaux sont menacés par un référendum.

Pour de tels projets, il est important de ne pas voter de façon émotionnelle le Dimanche suivant mais de prendre le temps de discuter le texte de façon responsable. La procédure qui mène au référendum permet cela. Les étapes préliminaires de la collecte de signature et de l’initiative populaire donnent ce temps nécessaire pour une vaste discussion dans l’opinion. Le passage des projets référendaire devant le parlement peut aussi permettre d’éliminer les épines d’un projet dangereux.

L’opinion publique est aussi une protection essentielle pour la protection des droits fondamentaux. Des mouvements de résistance peuvent apparaître chez les électeurs pour contrer des projets qui menaceraient ces droits.

La meilleure protection pour les minorités est dans l’état de droit et dans la sensibilité de l’opinion.

Question 14 : la peine de mort sera-t-elle réintroduite ?

Devant des crimes spectaculaires, on peut demander le rétablissement de la peine de mort. D’autres citoyens craignent que dans de tels cas, la peine de mort soit rétablie par référendum.

La peine de mort a été supprimée par l’article 102  de la Loi Fondamentale. On peut modifier la Loi Fondamentale par référendum mais les projets de réforme constitutionnels doivent en cas de doute être examinés par le tribunal constitutionnel fédéral. Un jugement de celui-ci de 1977  sur la condamnation à perpétuité laisse penser que la peine de mort viole la protection de la dignité humaine inscrite à l’article 1 de la Loi Fondamentale. Ce dernier appartient au noyau de la Loi Fondamentale inchangeable. Un projet de rétablir la peine de mort pourrait probablement ce heurter à l’examen du tribunal fédéral.

Dans l’hypothèse où le tribunal laisse passer le projet, il faut un temps important pour que le référendum ait lieu, ce qui veut dire que le vote ne se ferait pas sous le coup de l’émotion mais avec des arguments de fond. Aucune initiative de protection des victimes n’exige pour l’instant le rétablissement de la peine de mort.

L’exemple américain montre que le référendum n’entraîne pas spécialement le rétablissement de la peine de mort. Par exemple, en Alaska, dans le Maine, le Michigan et à Washington DC la peine de mort a été supprimée avant que les citoyens aient le droit au référendum. Dans ces états, la peine de mort n’a pas été réintroduite depuis l’apparition du référendum. Dans le Michigan et en Suisse, c’est la constitution approuvée par le peuple qui interdit la peine de mort. Il faudrait alors la modifier.

II Questions sur le référendum posées par les chefs d’entreprise

Question 15 : Les référendums ne retardent-ils pas ou ne bloquent-ils pas les projets politiques ?

La procédure référendaire est assez longue. Le danger est qu’il ne soit pas possible de réagir vite et que le référendum freine les décisions.

A vrai dire, les référendums freinent surtout l’inflation législative d’un gouvernement et d’un parlement activistes. Les lois sont donc plus durables et les révisions motivées par les querelles de partis ou par les sautes d’humeur de l’opinion sont plus rares.

Les lois et les décisions politiques doivent être durables et la précipitation ne vaut rien.

Question 16 : les référendums empêchent-ils de prendre des décisions nécessaires mais impopulaires comme au sujet de l’euro ou de l’énergie atomique ?

Il y a la crainte que des groupes hostiles à la technologie utilisent les référendums pour bloquer des décisions désagréables mais utiles. Ce serait nuisible à la position compétitive de l’Allemagne.

Les hommes politiques en démocratie doivent s’efforcer de convaincre le peuple du bienfait de positions désagréables. S’ils n’y arrivent pas, ils n’ont pas en démocratie de mandat pour gouverner contre le peuple, qui doit supporter les conséquences de ses choix. Sur des questions comme l’euro où tous les spécialistes au moment de son introduction étaient contre ou sur le Traité de Lisbonne qui pourrait sembler utile à long terme, les avis restent partagés.

La démocratie ne signifie pas qu’il faut forcer le peuple à accepter des décisions contre sa volonté mais qu’il faut expliquer au peuple pourquoi une mesure populaire est nécessaire.

Question 17 : les référendums ne se révèlent-ils pas mauvais pour l’économie ?

Ne faut-il pas s’attendre à des impôts plus élevés, plus de redistribution et des blocages aux investissements ? Les initiatives populaires n’ont-elles pas souvent retardé des projets d’investissement dans le domaine des transports ?

L’Allemagne est devenue un pays d’impôts élevés et où les investissements ne sont pas toujours rentables, cela sous le régime de la démocratie représentative. L’Etat est dans les mains de politiciens professionnels qui vivent de ce que la politique règlemente toujours de nouveaux domaines. Le droit d’initiative populaire donne au moins une chance aux entrepreneurs de corriger cette évolution.

Les études empiriques venant des pays à démocratie directe prouvent que les résultats des référendums ne sont pas du tout hostiles à l’économie. En Californie, la proposition 13, soutenue par les milieux économiques, a permis de réduire les impôts. Ce fut le signal d’une révolution fiscale dans tous les Etats-Unis. En Suisse, les initiatives négatives pour l’économie, sur la cogestion obligatoire dans l’entreprise ou portant sur une réglementation restrictive frappant l’artisanat, ont échoué. Pendant longtemps, le peuple rejeta la sécurité sociale d’Etat. Les expériences bavaroises vont dans le même sens. Jusqu4en 2007, il y a eu 19 référendums sur la création de zones industrielles. Dans 13 cas, elles furent approuvées et seulement dans six cas rejetées.

Il a été prouvé pour la Suisse et plusieurs états fédérés des Etats-Unis que dans les Etats avec la démocratie directe :

• l’endettement public, les dépenses publiques baissent et que les taux d’imposition sont plus faibles ;
• la morale fiscale est meilleure : dans les démocraties directes la fraude fiscale est de 1500 francs suisses plus faible que dans les cantons sans référendum financier ;
• les services publics, par exemple la collecte des ordures ménagères, sont plus efficaces ;
• le produit brut des cantons à démocratie directe est de 4 à 15% plus élevé que dans les cantons qui pratiquent peu le référendum (voir les études de Kirchgässner).

La démocratie directe n’apporte pas le chaos financier mais l’inverse !

Cette découverte non surprenante correspond à l’avantage de la démocratie directe qui consiste à réduire le poids des politiciens et des groupes d’intérêt, de façon bien plus efficace qu’en démocratie représentative. Le fédéralisme fiscal (la compétition fiscale au niveau des Länder ou des communes) a aussi sa part.

La Suisse est la meilleure preuve : la combinaison du référendum populaire et du fédéralisme conduit à plus de concurrence entre les territoires et stimule l’économie. Elle permet en outre un régime plus sain en matière de finances publiques.

Question 18 : quels avantages apportent les référendums populaires pour les entreprises ?

Le référendum apporte-t-il quelque chose à l’entrepreneur ? La palabre permanente dans les questions économiques n’est-elle pas négative pour le pays ?

Les avantages sont les suivants :

• c’est la chance d’avoir des impôts et des prélèvements publics plus faibles ;
• c’est la possibilité de prendre des initiatives politiques contre la démagogie des politiciens professionnels ;
• c’est la possibilité d’avoir un engagement politique en dehors de la politique des politiciens professionnels ; il est possible de les court-circuiter plutôt que d’être obligé d’obéir dans la douleur.

Les entrepreneurs profitent aussi des référendums grâce à la possibilité d’avoir sa propre initiative en politique et de meilleures conditions pour les localisations d’activité économique

Question 19 : les référendums n’exigent-ils pas trop des entrepreneurs ?

L’argument est de dire que la démocratie représentative est une forme de division du travail conforme à l’analyse économique.

le principe représentatif, le choix des hommes politiques et d’un programme de parti, est bien plus exigeant en termes d’information pour un chef d’entreprise occupé que la démocratie directe qui concerne des décisions concrètes et ponctuelles. Le pour et le contre sont faciles à voir et résumés dans une brochure comme c’est le cas en Suisse ou en Californie. Les entrepreneurs se font mieux écoutés avec des initiatives et des conseils de votes qu’avec le lobbying traditionnel. Il faut voir aussi que l’on ne vote pas chaque dimanche mais deux fois par an dans des votes regroupés.

Les entrepreneurs peuvent se concentrer sur les questions de politique économique importantes pour eux. Ils ne sont pas obligés de dépenser de l’énergie dans un travail constant de lobbying.

Question 20 : la discussion publique rend-elle impossible le lobbying des fédérations patronales ?

Le référendum ne nuit-il pas aux fédérations patronales dans la mesure où le travail discret de lobbying au parlement est remplacé par une discussion publique ?

L’efficacité du travail de lobbying se discute. En Allemagne, il a aboutit à détruire l’ordre des libertés économiques et il est devenu difficile de gouverner contre la pression des intérêts sectoriels (agriculture, mines de charbon, syndicats). Les politiciens sont souvent dans les mains des lobbies ; la corruption et le chantage appartiennent à la vie quotidienne d’une démocratie représentative. La démocratie directe peut contrer cette tendance et permettre au bien commun de l’emporter sur les intérêts sectoriels. La Suisse et beaucoup d’états fédérés américains apportent des informations pertinentes sur ce sujet.

La politique de combines avec les grands syndicats économiques s’écarte souvent du bien commun. Les référendums aident à abattre les structures de pouvoir archaïques.

Question 21 : les référendums ne risquent-ils pas d’entraîner des expropriations ?

La crainte existe que la logique de « plus de démocratie » s’étende aux entreprises et pousse à la cogestion qui en pratique revient à une expropriation de la propriété entrepreneuriale au profit des syndicats.

En fait, la cogestion à l’Allemande dans les grandes entreprises qui est discutable et typiquement allemande, est une extension de la démocratie représentative à l’économie contre les entrepreneurs. Les Länder dans lesquels la démocratie directe est forte ne connaissent pas ce « droit acquis allemand ». En Suisse les initiatives pour la cogestion ont toujours été rejetées nettement par le peuple.

L’introduction du référendum populaire n’a conduit ni la Suisse ni les Etzts fédérés américains à des tentatives d’expropriation.

Question 22 : la démocratie directe n’est-elle pas une « idée de gauche » défendue essentiellement par les partis verts et rouges ?

Ce sont surtout les verts et le parti socialiste SPD qui se prononcent pour le référendum populaire. N’est-ce pas un problème pour les entrepreneurs ?

Les pays les plus libéraux de la terre, la Suisse et les USA  sont aussi ceux qui ont le plus développé la démocratie directe.  Le classement en gauche et droite n’est pas un argument en soi. La démocratie directe a aussi des partisans dans les partis de droite, notamment le parti libéral FDP mais aussi la CDU  et surtout la CSU  bavaroise.

Le FDP comme la CDU ont déjà lancé des initiatives populaires dans les Länder allemands. La CDU  ou le SPD  n’hésitent pas à lancer un référendum lorsqu’ils sont dans l’opposition parlementaire dans un Land.

Le projet de loi pour créer le référendum populaire au niveau fédéral a échoué en 2003  parce qu’il fallait une majorité des 2/3  au Bundestag (réforme constitutionnelle). Mais il a eu la majorité absolue.

Tous les partis sans exception ont déjà fait usage du référendum d’initiative populaire dans les états fédérés allemands.

Par Gerd Habermann et Diana Schaal ⁴

Extrait de « Mehr direkte Demokratie wagen » de Hermann K. Heussner et Otmar Jung. Editions OLZOG ; München ; 2009

Traduit de l’allemand par Yvan BLOT

Question préalable

Qui réfléchit sur l’essence et la valeur de la démocratie directe dans le cadre des constitutions actuelles, doit d’abord clarifier trois points : le concept de « démocratie directe », le système de références à quoi l’on veut comparer la démocratie directe et les critères de jugements permettant de faire la comparaison.

Le concept de démocratie directe

La démocratie directe est la possibilité pour le citoyen de prendre lui-même des décisions de fond sur des questions politiques à la majorité des voix et si possible d’initier cette démarchje par une pétition dite « initiative ». On utilise aussi l’expression pour l’élection directe du chef de l’exécutif , le maire, les Landräte, les premiers ministres des Länder ou le président fédéral.

On entend ici l’expression dans son sens élargi. On peut étendre l’expression aux membres des assemblées s’ils sont vraiment élus directement par les citoyens. Dans un sens encore plus étendu, on pourrait parler d’un droit d’initiative de démocratie directe pour la possibilité pour les citoyens de saisir un tribunal sur des questions politiques (c’est la procédure dite de « plainte populaire »).

Le point de comparaison : la république fédérale d’Allemagne

La république fédérale allemande dans son état constitutionnel actuel sera notre point de référence pratique. On verra à cet exemple le manque de légitimation de la démocratie représentative pure et la supériorité de ce que lui apporterait la démocratie directe.

Il faut ici faire deux distinctions. La première est entre la fondation de la constitution et les décisions politiques prises dans le cadre de celle-ci. La deuxième est, dans un état décentralisé comme l’Allemagne, entre les niveaux politiques différents que sont l’état fédéral, les länder et les communes. Enfin ? il faut dire un mot de l’Union Européenne au sein de laquelle l’Allemagne fédérale est intégrée.

Les critères de jugement

Dans un état de droit et social démocratique, il y deux principes fondamentaux : la participation du peuple aux décisions politiques (démocratie au sens restreint) et la justesse en soi des décisions politiques (l’orientation en faveur du bien commun). La formulation classique de ces deux principes est celle de Lincoln selon laquelle « la démocratie est le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ». Ce fut la formulation du président américain Abraham Lincoln dans sa célèbre adresse de Gettysburg en 1863.

Le gouvernement par le peuple exige que les citoyens ait de l’influence sur la mise en place et le contenu de la constitution, et que dans les institutions créées par la constitution, ils aient de l’influence sur les élections pour les constituer et sur les décisions de fond qui sont prises. Dans le premier cas, il s’agit du pouvoir constituant du peuple, dans le deuxième du pouvoir du peuple dans le cadre institué par la constitution.

Le gouvernement pour le peuple signifie que la politique est conforme aux intérêts des citoyens, et de tous si possible. Au fondement de ce bien-fondé, il y a des éléments d’état de droit et aussi, aujourd’hui, des éléments d’ordre social. Démocratie dans ce sens de Lincoln est à prendre au sens large et gouverner ne veut pas seulement dire assumer le pouvoir exécutif mais le pouvoir d’Etat tout entier, donc les pouvoirs législatifs et constituants. Les deux principes, gouvernement par et pour le peuple, ne sont atteignable que par degrés et peuvent même se contredire : ils sont cependant la finalité qu’il faut approcher le plus, les deux ensembles.

Victoires de la démocratie directe dans les Länder et les communes, blocage au niveau fédéral et au niveau européen.

Dans les Länder et les communes en Allemagne, la démocratie a connu un vrai triomphe ces vingt dernières années. Cela vaut aussi pour la démocratie directe au sens large puisque dans les 13 états fédérés territoriaux (Berlin, Hamburg et Bremen exceptés), les maires sont élus directement par le peuple. Dans 11 de ces états, les Landräte ¹ sont aussi élus directement.

Par contre eu niveau fédéral si important, la démocratie directe est absente. Le peuple allemand n’a aussi aucun droit de participation à la décision sur les traités constitutionnels européens ou sur l’adhésion de nouveaux membres à l’Union Européenne. La classe politique bloque tout !

Le texte suivant montre le manque de légitimité démocratique de la Loi Fondamentale allemande, c’est-à-dire le manque de souveraineté du peuple, et montre que ce déficit fondamental pourrait être en partie comblé par la démocratie directe. On étudiera ensuite le manque de légitimité des organes du pouvoir élus et montrera comment la démocratie directe peut y remédier. Après avoir montré les avantages de la démocratie directe, on terminera par les déficits de la soit disant constitution européenne qui tiennent à son manque de démocratie directe.

La souveraineté du peuple ?

La souveraineté du peuple, fondement de la démocratie

Depuis longtemps, la théorie constitutionnelle distingue entre le pouvoir constituant, qui établit la constitution, et le pouvoir constitué. Dans une démocratie, le citoyen est le point de départ et le porteur du pouvoir d’Etat dans les deux cas. Le peuple intervient dans le pouvoir constituant lorsqu’un nouvel Etat apparaît. Seuls de telles constitutions sont reconnues comme base légitime politique et juridique de la société commune que le peuple s’est donnée. C’est le principe de la souveraineté du peuple. C’est pourquoi de 1946  à 1947 les constitutions des Länder de la future république fédérale ont été adoptées par des assemblées qui avaient été élues par le peuple dans ce but. Avant leur entrée en vigueur, le peuple les a approuvées par référendum. Au niveau fédéral cela a été fort mal réalisé dans les deux cas.

La  « tare de naissance »  de la Loi Fondamentale (Grundgesetz)

En réalité, ce sont les puissances d’occupation occidentales qui ont dirigé l’établissement de la Loi Fondamentale. Ils ont décrété la promulgation de la Loi Fondamentale, ont eu une influence immense sur son contenu, et n’ont accepté sa mise en œuvre qu’après leur accord. Le conseil parlementaire qui élabora la Loi Fondamentale ne fut jamais élu par le peuple mais par les parlements des Länder qui adoptèrent cette loi fondamentale in fine et à la majorité. Mais les parlements des Länder n’avaient pas cette compétence dans leurs propres constitutions. Ils avaient étés élus par les citoyens pour d’autres tâches. Leur élection ne leur donnait aucun pouvoir populaire de rédiger une constitution fédérale (encore moins quand on pense qu’il s’agissait de fonder un état partiel). Et à la fin, les Allemands de l’Ouest n’ont même pas eu le droit de voter dur la loi fondamentale, bien que les alliés eux-mêmes l’avaient exigés expressément, mais sans insister par la suite.

Certes, le préambule de la Loi Fondamentale affirme que le peuple allemand s’est donné celle-ci grâce à son pouvoir constituant, et l’article 20 précise que « tout pouvoir de l’Etat vient du peuple ». L’enseignement dominant en droit constitutionnel allemand, lié à l’état comme c’est le cas, prend cette formule pour la réalité  et conclue que le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, sont légitimés démocratiquement par le verbe de la Loi Fondamentale. Mais la construction a des pieds d’argile car la phrase exprime un vœu pieux. En vérité, la Loi Fondamentale n’a pas de légitimation démocratique. La soit disant souveraineté du peuple est un rêve idéologique enjolivé. La Loi Fondamentale ne vient pas du peuple. Elle lui a été octroyée. Certains des constitutionnalistes allemands comme Gerd Roellecke admettent ce caractère fictif de la souveraineté du peuple dans la république fédérale allemande.

On était très conscient de cette lacune au sein du Conseil parlementaire c’est pourquoi on a parlé de Loi Fondamentale et non de Constitution. Il voulait dire par là qu’il acceptait cette lacune en raison de la situation momentanée de l’Allemagne, (Divisée et occupée). Ces raisons n’ont plus de valeur depuis la réunification. Les parents de la constitution avaient prévu cela car la Loi Fondamentale prévoit dans son article 146  sa propre dissolution dès qu’une constitution intervient décidée par tout le peuple allemand dans un acte de décision libre. La loi d’application nécessaire à cette prescription, qui pourrait aussi venir d’une initiative du peuple, a été totalement négligée par le parlement. Que l’application de l’article 146 de la Loi Fondamentale ait été ignorée après la réunification et que la légitimation démocratique prévue ne soit pas intervenue, n’a aucun fondement plausible, en dehors des intérêts de pouvoir de la classe politique. L’argument du manque de maturité du peuple allemand après la dictature de Hitler n’avait plus guère de portée après 60 ans de pratique libérale à l’ouest et après la révolution démocratique à la base réalisée avec succès à l’Est  (« Nous sommes le peuple »). L’absence réelle de souveraineté du peuple  ne se laisse plus défendre aujourd’hui de façon objective.

Il n’y a pas de justification démocratique institutionnelle et fonctionnelle pour les institutions fédérales actuelles

Ce grave défaut a une conséquence importante que la légitimation des organes de l’Etat qui est tirée du peuple souverain s’effondre. Si la constitution repose sur la volonté du peuple, les institutions qui en émanent et leurs actions ont une sorte d’onction démocratique. Alors, le parlement, le gouvernement, le président, le tribunal constitutionnel ont alors une légitimation démocratique institutionnelle et fonctionnelle (selon les mots du tribunal constitutionnel fédéral de Karlsruhe et la doctrine constitutionnelle qui domine l’université). Comme la Loi Fondamentale n’a pas elle-même de légitimation démocratique en réalité, c’est tout le système qui s’effondre comme un château de cartes.

Les tentatives de consolidation de la doctrine juridique dominante

Pour éviter la perte de légitimation, la plus grande partie des professeurs de droit public ne veut pas admettre que la souveraineté du peuple ait été bafouée. Ils fuient, comme par exemple, Reinhard Mussgnug, dans la thèse expédiente selon laquelle la Loi fondamentale a été sacrée par le peuple grâce à la forte participation électorale obtenue lors des premières élections au Bundestag en automne 1949. Mais c’est contre toute logique. A l’époque comme aujourd’hui, les élections au Bundestag ne servent qu’à choisir entre les partis politiques qui luttent entre eux pour être au gouvernement ; cela n’a rien à voir avec un débat pour ou contre la Loi Fondamentale. Cette thèse n’est que l’expression idéologique de la sacralisation du statu quo selon la maxime que ce qui ne doit pas exister ne peut pas exister : une constitution qui se prétend démocratique doit avoir une légitimation démocratique. Si ce n’est pas le cas, il faut tordre la réalité.

Une autre doctrine qui est celle du juriste et ancien juge du tribunal constitutionnel Paul Kirchhof consiste à dire que la question de savoir si le peuple a adopté ou non la Loi Fondamentale n’est pas pertinente. Car l’approbation par une génération de citoyens ne peut pas lier les générations qui suivent : cela ne joue donc plus aucun rôle de savoir si le peuple a approuvée ou non cette Loi fondamentale.

La démocratie directe peut rétablir la souveraineté du peuple

L’argumentation de Kirchhoff n’a aucun fondement car on n’a non seulement pas adopté l’article d’application de l’article 146  de la Loi Fondamentale ²,  mais on oublie que chaque génération devrait alors avoir le droit de modifier la Loi Fondamentale, une idée que la publiciste Heidrun Abromeit a apporté au débat. A cette fin, il faut donc introduire l’initiative populaire et le référendum populaire (avec des quorum exigibles)  pour que le peuple puisse changer la Loi Fondamentale en permanence. Car en quoi ce serait plus intelligent de ne pas utiliser la possibilité de changer la loi fondamentale et d’être d’accord avec son contenu actuel ? Il y a un moyen de réaliser la souveraineté du peuple allemand et celle de toutes ses générations. Il suffit de donner au peuple au niveau fédéral les droits qui lui sont déjà reconnus de façon évidente au niveau des Länder.

La constitution au service du bien commun

La constitution doit créer les conditions d’une politique proche des citoyens et de bonne qualité et empêcher les acteurs politiques de rechercher leur propre bien à la place du bien du peuple. Elle a trois fonctions : légitimer démocratiquement le pouvoir d’Etat, empêcher les abus de pouvoir et créer de bonnes conditions pour que la politique recherche le bien commun. Dans les états fédéraux, elle doit fixer aussi les compétences de la fédération, des Länder et des communes.

Le devoir des mandataires de rechercher le bien commun

Même si la constitution n’a pas été légitimée par le peuple,  elle peut cependant répondre à cet aspect par son contenu en devenant une constitution pour le peuple ! Pour s’assurer de cela, la Loi Fondamentale prévoit plusieurs dispositions. Les fonctions publiques sont liées au devoir de s’en servir exclusivement pour le bien commun. On l’exprime dans le serment de prise de fonctions que le président fédéral, le chancelier fédéral et les ministres fédéraux doivent prêter.

Mais en réalité, ce devoir reste purement formel. Le Combat pour le pouvoir, l’influence et les places (le précédent président fédéral allemand Richard von Weizsäcker parla de personnes « folles de pouvoir ») est l’un des buts essentiels des partis dont les représentants sont en même temps porteurs de mandats politiques. En cas de coalition, les exigences du bien commun sont particulièrement oubliées.

La séparation des pouvoirs

Depuis John Locke et Charles de Montesquieu, on a pensé prévenir le danger que les hommes politiques commettent des abus de pouvoir par égoïsme grâce à la classique séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Mais celle-ci a disparue avec la démocratie parlementaire en Allemagne. La majorité du gouvernement est du côté du gouvernement et ne voit plus sa tâche comme critique à l’égard du gouvernement qu’elle a élu et soutient. Elle est là au contraire pour le défendre. La critique publique est la tâche de l’opposition. Mais elle est en minorité au parlement et donc dans l’impossibilité d’exercer un contrôle efficace. Ceux qui veulent contrôler l’exécutif ne le peuvent pas et ceux qui peuvent le contrôler ne le veulent pas.

Face à cet effritement du mécanisme de contrôle classique, on a cherché d’autres contrepoids dans les tribunaux, les médias et les commissions d’experts. On a même pensé donner ce rôle de contrepoids à la fonction publique de carrière. Mais le dilemme est que les contrôlés choisissent leurs contrôleurs de façon à ce que ces derniers ne leur fassent pas de mal. Les partis se répartissent les places dans les tribunaux constitutionnels et à la tête des cours des comptes, des grands medias et des commissions d’experts. Même la fonction publique est de plus en plus politisée par les partis. C’est pourtant contraire à l’article 33, paragraphe 2,  de la Loi Fondamentale. Mais comme tous les partis sont « mouillés » et que les tribunaux sont transparents, personne n’est prêt à ester en justice contre cela. Même ces instances de contrôle sont en partie amoindries par les tentatives  « d’apprivoisement ».

L’efficacité du contrôle des tribunaux constitutionnels est limitée par le fait qu’on y élit des personnes qui propagent l’idéologie de la classe politique et qui soutiennent cette dernière. C’est cela qui permet de comprendre certains jugements sur l’élection directe des députés, le financement des partis, les indemnités des députés, la clause des 5%  pour les élections européennes ou sur la démocratie directe. Par ailleurs, les tribunaux ne peuvent agir que sur requête des personnes très directement concernées, et non des citoyens qui voudraient se plaindre contre le « self service » institué par les membres de la classe politique à leur profit. En raison de cette impossibilité d’une plainte populaire subsistent des règles qui violent la constitution, comme l’impôt que les politiciens doivent verser en échange des postes qu’on leur procure, et les avantages fiscaux pour les dons aux partis politiques. Enfin, la classe politique peut échapper aux jugements des tribunaux en changeant la constitution avec une majorité qualifiée. On a éliminé le devoir de restructurer les Länder en durcissant l’article 29 de la Loi Fondamentale en 1976 et l’on a maintenu la réforme foncière de 1945  qui date de la zone d’occupation soviétique en introduisant un article 143 paragraphe 3 dans la loi fondamentale. Ce sont deux beaux exemples.

La concurrence politique

Il y a en théorie un troisième moyen de contrecarrer l’égoïsme des hommes politiques. C’est la concurrence. Même si les politiciens font passer leurs intérêts propres avant le bien commun, nous savons par la science économique, que la somme des égoïsmes peut déboucher sur la prospérité générale à condition que la concurrence fonctionne. Il faut pour cela un cadre institutionnel adéquat. La science politique parle des règles qui président à la conquête du pouvoir, des places et de l’argent, qui même si elles ne sont pas inscrites dans la constitution formellement, ont un rôle juridique constitutionnel au sens matériel.

Mais un tel cadre n’existe pas de façon automatique. Il est mis en place par les politiciens. Ceux-ci ont les leviers du pouvoir  et décident en définitive du contenu de la constitution, des lois, des budgets publics et contrôlent les règles clés du pouvoir. Les acteurs politiques doivent donc s’auto limiter. Peut-on leur faire confiance pour le faire face à leurs intérêts propres ?

Dans les questions qui touchent les intérêts communs, les politiciens professionnels forment, tous partis confondus, une « classe politique » comme l’évoque la science politique depuis 150 ans. Cette classe crée des cartels politiques par lesquels les politiciens professionnels des partis évitent la concurrence. Dans leur thèse fort critiquée dans le monde de la politique, Richard Katz et Peter Mair parlent d’un développement des partis cartellisés. L’Allemagne serait pionnière en la matière. Les problèmes visibles qui en résultent concernent le droit électoral, le nombre de sièges dans les parlements, le financement des partis, les avantages financiers des parlementaires et des ministres et la répartition des places. Les politiciens professionnels sont en général d’accord sur la préservation de leurs privilèges et sur l’élimination de la concurrence, notamment venant du peuple. La classe politique décrète elle-même les règles dont elle profite et décide elle-même de leur interprétation. D’autres domaines, où c’est moins visible, fonctionnent comme cela, au sein du fédéralisme et empêchent les réformes nécessaires.

Les adaptations et évolutions sont bloquées. La classe politique profite de ce que la Loi Fondamentale n’est plus adaptée aux nouveaux problèmes qui apparaissent et s’oppose à tout changement. Des partis entières de la Loi Fondamentale viennent de constitutions antérieures bien que les conditions aient changées et que de nouvelles forces soient apparues : les partis politiques, les groupes d’intérêts, les médias, les très grandes entreprises dominent en réalité le terrain sans que rien ne soit prévu pour limiter leurs excès ³. On se souvient de Ferdinand Lassalle qui écrivait il y a 150 ans déjà que les constitutions étaient l’expression du rapport des forces du moment, ce que l’on cherche à masquer par des constructions idéologiques. Lassale combattait alors l’exploitation de la classe ouvrière. Mais la classe politique actuelle n’exploite-t-elle pas aussi à sa manière le peuple en faisant de l’état la propriété d’une oligarchie et en faisant de la constitution un outil à son service ?

La légitimation du pouvoir constitué par les élections

On a traité la première source de légitimation reconnue par le tribunal constitutionnel fédéral et la doctrine universitaire. C’est la légitimation démocratique de la constitution et des organes qui en découlent et la garantie de la recherche du bien commun par la constitution. La deuxième source de légitimation repose sur le soit disant vote par le peuple du parlement. Elle doit donner au Bundestag, la seule institution qui est élue directement par les citoyens, le sacre démocratique indispensable.

L’élection directe des députés ?

La légitimation par l’élection du parlement a deux aspects, un personnel, et un matériel. L’élection directe des députés doit assurer leur légitimation. Mais les membres du Bundestag ne sont en réalité pas élus par le peuple allemand  bien que la Loi Fondamentale l’exige expressément (article 38 paragraphe1, première phrase). On le dit peu dans la discussion publique. La classe politique a tellement perverti notre système électoral pour son avantage que le processus du vote ne sert plus qu’à donner l’accord à des résultats connus par avance. Quand on a une bonne place sur une liste grâce à un parti, on est sûr d’être élu mais est-ce un choix du peuple ? Dans les zones fortes de la CDU  ou du SPD les partis dominants peuvent dicter qui sera leur député de circonscription, ce qu’accepte le tribunal constitutionnel fédéral. Celui qui perd dans sa circonscription sera tout de même élu car les partis grâce aux listes peuvent contrecarrer le vote des électeurs de la circonscription. L’électeur ne peut pas sanctionner celui qui est bien placé sur une liste inamovible. Si l’électeur pouvait choisir l’individu et non la liste, certains candidats seraient sûrement éliminés. Le cœur de la démocratie selon Karl Popper, est que l’on peut éliminer les mauvais hommes politiques sans faire couler le sang. Les citoyens ne peuvent pas le faire : ils ne peuvent pas éliminer un député et le rendre responsable de ses actes.

Il ne serait pas difficile d’aller vers plus de démocratie directe. Il y plusieurs voies. L’une est de donner au citoyen une influence sur la confection des listes comme plusieurs spécialistes le demandent depuis longtemps. Pour éviter la nomination du candidat par le parti dans les bonnes circonscriptions, on pourrait organiser des primaires comme le secrétaire général du SPD  Franz Muntefering l’a proposé en 2000. Comme les députés ne veulent pas en entendre parler car cela pourrait menacer leurs chances de réélection, seule la démocratie directe permettrait de faire cette réforme (par référendum). On a un exemple à Hambourg où une initiative populaire a permis d’adopter un droit électoral plus proche des citoyens. Un autre d’exemple de réformes introduites par la démocratie directe dans les constitutions communales, qui ne serait pas intervenu sans initiative et référendums populaires, est l’élection directe des maires et des Landräte, qui s’est presque partout imposée en Allemagne.

Un gouvernement des partis responsable ?

Les élections permettent aux citoyens d’orienter la politique et de donner une légitimation démocratique aux organes officiels. Les partis présentent des équipes gouvernementales avec leurs programmes devant les électeurs. Ils sont ainsi responsables et peuvent être renversés par les électeurs à la prochaine élection. Cette possibilité d’obliger les partis à rendre des comptes sur leurs décisions est toutefois effacée par la pratique politique. Avec la proportionnelle, les gouvernements sont presque toujours des gouvernements de coalition. Depuis que le parti « la gauche » est entré dans les parlements, seules des grandes coalitions ou des coalitions à trois sont possibles ⁴. C’est le jeu des coalitions qui change les gouvernements et non  les élections. Ces négociations ont lieu après le vote et dans le dos des électeurs dont l’influence sur le gouvernement et le programme est dès lors des plus ténues.

Conséquences

Lorsque les députés ne sont pas vraiment élus par le peuple mais par les états-majors des partis, et que le vote d’un parti pour le gouvernement n’a que peu d’influence sur la politique qui sera menée, cela des conséquences de portée constitutionnelle. Si le parlement n’est pas pleinement légitime du point de vue démocratique, il ne peut pas être la plaque tournante de toutes les autres institutions. Pourtant il a bien ce rôle sans que le juge constitutionnel ou la doctrine universitaire se soit émue de la situation.

Les analyses ci-dessus vont à la racine des choses et bouleversent notre façon de voir la démocratie à tel point que l’on ne peut plus guère faire confiance au système. Les politologues et juristes préfèrent ici se voiler la face et cacher la réalité aux citoyens.

La démocratie directe

Face à cela, la démocratie permet un gouvernement plus proche du peuple, même si les députés étaient vraiment issus du peuple et non des partis. Le citoyen a bien plus d’influence en démocratie directe sur le fond des décisions que lorsqu’il les confie à des représentants sans mandats impératifs. Le référendum permet au citoyen de dire non à une décision déjà prise par le parlement. L’initiative conseil ou l’initiative contraignante ⁵ permettent au citoyen d’évoquer un sujet nouveau et d’aboutir à des décisions. Le citoyen n’est pas limité à dire oui ou non dès lors que plusieurs projets en concurrence sont soumis à son vote.

De même, le citoyen a plus d’influence s’il peut voter directement pour une personne qu’il a choisie que s’il vote pour une personne déjà choisie, sélectionnée par un parti. Du point de vue de la participation des citoyens, la démocratie directe reste cependant supérieure à l’élection de représentants. Toute qualité de la décision mise à part, la décision directe est plus démocratique.