Introduction

Lorsqu’il y eut une initiative populaire pour maintenir l’aéroport de Tempelhof à Berlin en 2008, certains représentants de l’économie s’interrogèrent sur les effets économiques négatifs de la démocratie directe. Cette initiative menacerait la réforme de la structure aéroportuaire de Berlin et aurait un impact négatif sur le potentiel de développement économique local. ¹ On retrouve ces craintes dans les discussions en Suisse, à propos des effets bloquants du référendum facultatif sur les réformes. La libéralisation et la suppression des contraintes qui s’imposent au commerce seraient freinées voire bloquées.

Notons que ces craintes concernent de façon analogue deux instruments fort différents de la démocratie directe. Le référendum, d’une part, permet aux citoyens de voter sur un projet de loi déjà adopté par le parlement. La condition mise est de rassembler dans une pétition un nombre suffisant de signatures. Les citoyens peuvent ainsi apposer leur veto à un projet de loi. L’initiative permet au contraire aux citoyens d’introduire des projets de loi dans le processus de décision politique. Ils peuvent ainsi se saisir de questions politiques que l’oligarchie politique néglige et forcer celle-ci à une discussion politique sur ces questions. Les citoyens ne sont alors plus dépendant de la bonne volonté des politiciens lorsque de nouveaux thèmes leur semblent brûlants. De la même façon, une initiative n’est possible que si ses initiateurs arrivent à rassembler dans une pétition suffisamment de signatures. Le référendum et l’initiative interviennent ainsi à des moments différents du processus de décision politique. Alors que le référendum est un outil pour poser un veto et à donc plutôt un effet de freinage, l’initiative permet de lancer des idées politiques nouvelles et est donc un moteur.

Dans les inquiétudes invoquées ci-dessus sur les effets économiques négatifs de la démocratie directe, on peut s’étonner qu’elles ignorent totalement les recherches les plus récentes réalisées sur les effets de la démocratie directe. Ces dernières années, des études empiriques ont été menées sur les états fédérés américains et sur les cantons suisses qui permettent d’évaluer les effets de la démocratie directe sur la politique économique et financière. Les résultats de ces travaux sont présentés de façon résumée dans le paragraphe suivant. On peut y voir en quoi et pourquoi la politique économique et financière est différente en démocratie directe et en démocratie purement représentative. Le dernier paragraphe présente les conclusions à en tirer.

Les résultats économiques comparés de la démocratie directe et de la démocratie représentative.

En Suisse et aux USA, les droits politiques populaires sont développés de façon analogue et utilisés fréquemment mais la structuration des instruments de la démocratie directe varie aussi de façon importante. Cela permet de comparer les effets d’institutions politiques différentes. Aux Etats-Unis, on étudie surtout les effets de l’initiative sur les finances des états fédérés et des communes. Dans les études suisses, l’accent est plutôt mis sur le référendum financier. Il s’agit alors d’un vote populaire sur les dépenses de l’Etat, sur les impôts et sur la croissance de l’endettement public. Le plus important dans les cantons et les communes suisses est le référendum financier obligatoire : lorsqu’un projet de dépense dépasse un certain volume, les citoyens doivent l’approuver eux-mêmes, pour qu’il puisse être exécuté. De plus, dans beaucoup de cantons, il y a la possibilité d’un référendum facultatif qui se déclenche lorsque les citoyens ont rassemblé suffisamment de signatures lors d’une pétition.

Le premier travail d’analyse systématique sur les effets de la démocratie directe sur la politique économique en Suisse a été effectué par Pommerehne en 1978. Il a étudié les effets des droits populaires sur le budget local dans les 110 villes les plus importantes de Suisse de 1968  à 1972. Cette étude a montré que les dépenses publiques sont plus proches des souhaits des citoyens dans les communes qui connaissent la démocratie directe que dans celles qui ne la connaissent pas. En 1983, Schneider et Pommerehne ont publié leurs recherches sur la croissance  des dépenses publiques de 1968  à 1975 dans ces mêmes villes. Toutes choses égales par ailleurs, cette étude a montré que le taux de croissance des dépenses publiques dans les communes à démocratie directe était inférieur à 3%  en dessous du taux de croissance des dépenses dans les autres communes.  Dans les communes à démocratie purement représentative, les dépenses publiques ont augmenté de 9,6%. Une simulation a montré que ce taux n’aurait été que de 6,8%  si ces communes avaient été gérées avec les techniques de démocratie directe.

Schaltegger en 2001 a étudié les dépenses publiques cantonales et locales et leur structure par type de dépense de 1980 à 1998. Il a trouvé des dépenses significativement plus faibles qui peuvent utiliser de façon plus facile les procédures de la démocratie directe. La réduction est notable pour les dépenses, d’éducation, les dépenses sociales et de santé, les dépenses de police et de justice et les dépenses pour les services financiers et fiscaux. Par contre, les dépenses pour l’économie, subventions pour l’agriculture et la forêt notamment, sont plus hautes. Certaines dépenses semblent peu influencées par la démocratie directe : les frais généraux, les dépenses pour la culture, les transports et l’environnement.

Les résultats de Schaltegger sont confirmés par une étude de Feld et Kirchgässner de 2005  sur la même période, qui montre des dépenses et recettes cantonales plus faibles mais surtout une pression fiscale plus faible en démocratie directe, qui toutefois n’influence pas de façon significative les déficits cantonaux. Le niveau plus bas des impôts cantonaux concerne l’impôt sur le revenu et l’impôt sur le patrimoine mais l’impôt sur les sociétés ou sur les valeurs mobilière n’est pas affecté. Les cantons à démocratie directe finances leurs dépenses plus par des taxes pour services rendus plutôt que par l’impôt. (Feld, Kirchgässner et Schaltegger 2003).

Fischer trouve en 2005 que les dépenses d’éducation sont plus faibles dans les cantons où la démocratie directe est forte. L’effort scolaire porte alors surtout sur les mathématiques et les sciences exactes. L’intervention directe des citoyens affecte donc non seulement les dépenses mais aussi la répartition des moyens selon les matières à étudier.

Feld, Fischer et Kirchgässner constatent dans une étude de 2008 que la démocratie directe conduit à des dépenses moindres d’aide sociale. La répartition des revenus est devenue moins inégalitaire entre 1981  et 1997  dans les cantons à démocratie directe mais la redistribution des revenus y est plus faible, puisqu’il y a moins de moyens publics à disposition de l’Etat en démocratie directe.

Vater et Freitag en 2002 montrent aussi que les dépenses sociales par tête sont plus faibles en démocratie directe de 1988  à 1998. L’influence de celle-ci sur les dépenses de fonctionnement de l’administration et la fiscalité par tête d’habitant n’est pas évidente. Toutefois, plus les référendums financiers sont fréquents dans un canton, plus les dépenses publiques, sociales et administratives par tête sont basses.

La question est de savoir si ce bas niveau de dépenses publiques correspond vraiment aux préférences des citoyens. C’est difficile à savoir. Il semble que cette meilleure efficacité en démocratie directe se mesure au « moral fiscal » de la population. Selon une étude de Pommerehne et de Weck-Hannemann de 1996, ce moral est plus élevé dans les cantons à démocratie directe que là où les décisions financières se prennent dans un cadre de démocratie représentative. Il apparaît qu’il y a moins d’évasion fiscale dans les cantons suisses où la population peut intervenir sur le budget cantonal.

Une étude de Pommerehne sur le rapport coût / efficacité des finances publiques dans 103  villes suisses en 1983 confirme les meilleurs résultats de la démocratie directe. Il s’agit d’une étude pour savoir si les différences de coût pour l’élimination des ordures ménagères  s’expliquent par une organisation différente. On découvre que le coût est de 10%  plus élevé lorsque le service est rendu par le secteur public que par le secteur privé. Le coût de ce service  rendu par une société privée est aussi de 20%  plus élevé dans les villes à démocratie représentative que là où il y a démocratie directe.

Feld et Savioz ont publié en 1997  une étude sur le lien entre la démocratie directe et l’efficacité économique de chaque canton mesuré par le PIB par tête. De 1984  à 1993, toutes choses égales par ailleurs, les cantons à démocratie directe ont produit 5%  de PIB de plus par tête que les autres cantons. On a cherché à savoir si la causalité n’était pas inverse : les cantons plus riches pourraient « s’offrir » plus de démocratie directe ! Le constat empirique a montré que c’était faux ! Lorsqu4on cherche d’autres facteurs possibles, on s’aperçoit que le facteur démocratie directe demeure. Selon une nouvelle étude de Freitag et Vatter, les résultats pour les cantons suisses sont confirmés sur la période de 1983  à 1997.

L’influence de l’initiative populaire

Les études suisses étudient la démocratie directe en général mais les études américaines apportent des indicateurs sur chaque instrument de démocratie directe isolé. Matsusaka a fourni en 1995  l’étude la plus systématique : les dépenses des états fédérés ou des communes américaines de 1960  à 1990  sont de 4%  inférieures lorsque l’initiative populaire pour amender la constitution existe dans l’état concerné. Il en est de même pour les recettes fiscales des états fédérés. L’initiative populaire a pour effet de réduire dépenses publiques et impôts. Mais une compensation se fait au niveau communal. Les communes dépensent plus dans les états à initiative populaire. La dépense publique est donc beaucoup plus décentralisée. Les recettes publiques varient : les Etats ou le droit d’initiative populaire existe financent leur budget par des taxes pour services rendus plus que par des impôts. Le financement correspondant donc mieux à l’équivalence du service. L’initiative populaire ne produit vraiment ses effets que si le nombre de signatures pour la déclencher est inférieur à 10%  des électeurs inscrits.

Matsusaka, dans ses études de 2000 et 2004, montre le contraste avec le début du 20^ème siècle. Dans les années 1902, 1913, 1932 et 1942 les dépenses publiques par tête étaient plus fortes dans les états à initiative populaire. Avant la deuxième guerre mondiale, les dépenses publiques des états et de leurs communes étaient 6%  plus élevées lorsqu’il y avait démocratie directe. Matsusaka explique en 2004 ces résultats surprenants par le fait que la démocratie directe ne réduit pas ou n’augmente pas l’étatisme en soi mais qu’elle favorise les préférences des citoyens. Cette tendance crée un environnement où l’action et l’accumulation du savoir sont rentables. Blomberg, Hess et Weerapana donnent les mêmes résultats en 2004 que Fels et Savioz en 1997 pour 48 états américains de 1969  à 1986 : le PIB  par tête s’oriente à moyen terme sur un taux de croissance de 3%  plus élevé dans les états où l’initiative populaire existe que dans les états qui n’ont pas cette institution.

L’influence du référendum financier

Bien que les études américaines sur l’initiative populaire soient centrées sur cet instrument, il n’y a pas d’études sur le référendum financier aux Etats-Unis. Mais en Suisse, les études de Freitag et Vatter sur les référendums financiers cantonaux montrent que les dépenses publiques sont significativement plus basses et que le taux de croissance économique et plus fort là où les référendums financiers sont nombreux. Et encore n’a-t-on pas étudié les effets indirects du référendum financier sur les anticipations des décideurs politiques. Le référendum obligatoire a-t-il une influence sur les décisions en matière de dépenses publiques par un effet d’épée de Damoclès ? Des différences institutionnelles sur la manière de faire des référendums financiers ont-elles de l’influence ? Des études ont été menées entre temps là-dessus.

Fels et Kirchgässner en 2001  ont analysé les effets du référendum financier obligatoire sur les dépenses publiques par tête des 26 cantons de 1986 à 1997. Toutes choses égales par ailleurs, les dépenses dans les cantons qui ont le référendum financier sont nettement plus basses (6,5 %) que dans les autres cantons. Feld et Matsusaka ont montré en 2003 que de 1980  à 1998, les cantons avec le référendum financier obligatoire ont des dépenses publiques par tête 18%  inférieures, sachant que le plafond de dépenses soumises à référendum varie.

Le référendum financier existe aussi sous diverses formes dans les communes suisses. Feld et Kirchgässner ont publié en 2001  une étude sur les effets du référendum financier obligatoire sur les dépenses publiques par tête sur 132  des 137 plus grandes communes suisses en 1990. Comme pour les cantons, les dépenses des communes sont plus faibles lorsque le référendum financier existe. Les villes et les communes avec référendum financier ont des dépenses publiques par habitant 20%  plus faibles que dans les autres communes.

Des résultats analogues ont été obtenus par Feld et Kirchgässner  en 2001 pour les recettes fiscales cantonales par tête. De 1986 à 1997  on voit que les recettes ont été plus faibles dans les cantons (11% de moins) et communes (21%  de moins) avec référendum financier.  En 2003, Feld et Matsusaka montrent que le freinage des recettes porte surtout sur les impôts directs. Les résultats obtenus par Feld, Kirchgässner et Schaltegger en 2003  pour l’index de la démocratie directe confirment ces résultats sur le référendum financier. Le financement de l’Etat en démocratie directe respecte plus le principe de l’équivalence entre la recette et la prestation en matière d’efficacité de la dépense publique.

Feld, Schaltegger et Schnellenbach en 2008  confirment l’effet du référendum financier sur les relations entre collectivités. La part cantonale dans le total des finances publiques locales est plus faible. Le référendum financier aboutit à décentraliser les dépenses.  Les dépenses cantonales pour l’éducation, la santé, l’aide sociale et l’économie sont moins centralisées. La part cantonale des recettes fiscales sur l’impôt sur le revenu et sur les biens immobiliers et la part cantonale des taxes sont lus faibles lorsqu’il y a référendum financier.

Le référendum financier a un impact important sur l’endettement des finances publiques. Pour 131 des plus grandes communes suisses étudiées, la dette brute par habitant est 45%  plus faible dans les villes à démocratie directe que dans les villes sans référendum financier.

On a les mêmes résultats aux USA. En 1996, Kiewiet et Szakaly montrent que l’endettement public par tête dans les états fédérés qui exigent un référendum pour tout nouvel endettement est de 33%  plus faible que dans les états à démocratie purement représentative. C’est moins évident au niveau communal.

En 2005  Feld et Schaltegger montrent que les cantons avec référendum financier touchent moins de subventions de l’Etat fédéral car il y a un lien entre ces subventions et les dépenses cantonales. Cela tient aussi à ce que la participation financière du canton pour avoir une subvention fédérale doit être approuvée par les citoyens. Bien que ce coût soit marginal, les citoyens rejettent pourtant le projet très souvent !

D’où viennent les différences de politique économique entre le système de la démocratie directe et celui de la démocratie purement représentative ?

Les études empiriques brièvement présentées ci-dessus montrent que les collectivités territoriales publiques dépenses moins, lèvent moins d’impôts et s’endettent moins en démocratie directe. De même, il y a moins de fraude fiscale, et l’efficacité économique mesurée au produit intérieur brut par habitant est plus grande en démocratie directe. Ces différences de politique financière publique entre la démocratie directe et la démocratie représentative sont nettes et incontestables. Quelles en sont les causes ?

La démocratie représentative est fondée en science économique sur l’idée de division du travail. Les citoyens s’épargnent un effort d’information lorsqu’ils confient l’administration de leurs intérêts à des spécialistes appelés politiciens. Comme dans les relations entre un médecin et son patient ², le citoyen ne peut cependant pas abdiquer tout pouvoir dans les mains de ses représentants au parlement car il court alors le risque que l’on prenne des décisions en dehors de ses intérêts. Dans la démocratie représentative, les politiciens doivent se justifier périodiquement devant leurs électeurs. Des possibilités de veto comme avec le référendum financier donnent aux citoyens  un moyen de contrôle supplémentaire entre deux élections.

Cette fonction de contrôle n’est pas affectée par la complexité de la décision à prendre. On a pu constater une bien meilleure information du citoyen lorsqu’il peut participer par la démocratie directe que ce soient pour les cantons suisses ou pour les référendums d’adhésion à l’Europe ou sur les traités avec l’union européenne (étude de Benz et Stutzer de 2004). Le citoyen arrive à saisir le cœur du sujet à traiter par des indicateurs et des références généraux, surtout quand il reconnaît les différents intérêts en cause. Les citoyens se servent de « raccourcis d’information » dans l’initiative des lois.

Lupia et Johnston en 2001  ont montré que les citoyens sont correctement informés même si les politiciens sont mal informés ou transmettent des informations biaisées. La concurrence fait apparaître ces biais qui deviennent sans effets. Nicholson en 2003  montre à travers 78  initiatives californiennes de 1956  à 2000  que les citoyens sont sensibilisés à ces initiatives par des canaux multiples et obtiennent ainsi une foule d’informations. Kirchgässner et Schulz ont par ailleurs montré dans une étude sur 142  référendums et initiatives en Suisse de 1881  à 1999  que les citoyens votent d’autant moins pour un projet qu’ils le trouvent très complexe.

Les preuves empiriques dont nous disposons nous conduisent à noter que les citoyens prennent des décisions raisonnables lorsqu’il s’agit de politique financière. Leur façon d’évaluer les questions de fond en politique n’est pas très différente de ce que font les consommateurs lorsqu’ils décident de consommer ou d’investir sur un marché. Les citoyens s’informent aisément sur les questions importantes soumises à référendum parce que la concurrence entre les différents groupes livre une information adaptée à leurs besoins. C’est encore plus vrai pour les questions de finances publiques parce que les mesures politiques sont exprimées en valeurs financières et qu’il est plus facile dès lors de comparer les termes des alternatives. La procédure parlementaire ne garantit aucunement que la politique financière sera plus éclairée.

Pourquoi le contrôle direct des citoyens sur les représentants a-t-il du sens ? Dans une démocratie directe pure, la majorité simple doit permettre dans l’idéal d’appliquer la volonté de l’électeur médian. En démocratie représentative  il y a beaucoup de raisons pour que la décision en matière de dépenses s’éloigne des souhaits de la majorité simple des électeurs et donc des préférences de l’électeur médian. Il y a essentiellement deux raisons pour cela.

La première vient des intérêts propres des politiciens au gouvernement et au parlement qui s’éloignent des préférences des citoyens en raison d’un processus défaillant de sélection dans leurs orientations idéologiques. Ces déviations par rapport aux préférences des citoyens sont très nettes quand il s’agit de réaliser des projets de prestige ou d’accroître les coûts de l’action gouvernementale. Dans de tels cas, les gouvernants comme les parlementaires perdent souvent le contact avec les réalités. Le risque de faire des dépenses éloignées des préférences des citoyens est potentiellement fort en démocratie représentative.

La deuxième cause de déviations est l’influence de la technocratie administrative et des groupes d’intérêts. L’administration a un avantage sur le parlement et le gouvernement en termes d’informations sur l’évaluation des coûts des prestations publiques. Elle peut profiter de cet avantage pour surévaluer les postes budgétaires et se créer une marge de manœuvre. Comme chez les politiciens, l’attrait du prestige, du pouvoir et du traitement joue un grand rôle. Ces facteurs du côté de l’offre du processus politique jouent avec la demande des groupes d’intérêts à la recherche de privilèges (situations de rentes). Les groupes d’intérêt et les administrations, notamment les administrations de tutelle, qui sont en contacts fréquents, travaillent en si étroite collaboration que les autorités deviennent les avocats des groupes d’intérêts. Les intérêts de petits groupes homogènes réussissent mieux en politique pour trouver des situations de rentes, ce qui fait que les intérêts particuliers triomphent.

Le « allmendeproblem » apparaît en relations avec l’influence des groupes de pression, du jeu des partis au parlement, surtout en cas de coalitions, des compétences spécifiques des différents ministères : chaque lobby, chaque parti (dans une coalition), chaque membre du gouvernement cherche à tirer du budget le maximum d’avantages pour sa clientèle. Quand cela réussit, l’utilité des dépenses se concentre en un point alors que les coûts sont dispersés sur l’ensemble des contribuables. Comme ces incitations sont permanentes pour les lobbies, les partis et les ministres, le budget général va être hautement sollicité, les dépenses seront plus fortes que ce que le citoyen souhaitait et le déficit budgétaire et l’endettement public vont s’envoler. Le processus parlementaire des échanges de voix va aboutir à ce que les intérêts particuliers seront favorisés au détriment du bien commun. ³ Une coalition de partis au gouvernement réalise un tel processus d’échange de voix par lequel un groupe politique cherche le soutien des autres groupes politiques pour ses propres projets en échange de son soutien aux projets des autres ⁴. Ce processus d’échanges de voix est par contre très limité dans le cas de la démocratie directe ⁵.

La question de l’influence des groupes de pression dans la démocratie directe reste à voir. Par rapport aux mécanismes vus ci-dessus, on espère que les droits politiques populaires, notamment le référendum financier, limite l’influence excessive des lobbies. Tout dépend si les groupes d’influence arrivent à leurs fins dans les votes. On pourrait penser que des groupes financièrement forts pourraient influencer les résultats des référendums financiers en leur faveur. Une étude générale de Lupia et Matzusaka de 2004 montre ce qu’il en est des initiatives législatives aux USA : les groupes financièrement puissants ont plus de pouvoir que les autres pour faire échouer une initiative. Mais il apparaît difficile, même avec des moyens financiers importants, de faire adopter un projet par le peuple. Il en est de même en Suisse. Comme Kirchgässner et Schulz l’ont montré dans une étude de 2005, un franc investi contre un projet lors d’un référendum, a deux fois plus d’effets qu’un franc investi pour soutenir un projet. ⁶

En résumé, on peut ainsi préciser le rôle de la démocratie directe à la suite de ces études scientifiques empiriques : elle est un instrument très efficace de sélection des projets ou de veto lorsque les décisions politiques vont à l’encontre des préférences des citoyens. Les droits politiques directs des citoyens corrigent les décisions politiques dans la direction des préférences des citoyens.

Conclusions :

la démocratie directe n’est certainement pas la panacée pour résoudre tous les problèmes économiques et politiques. Mais si elle est si efficace que les études empiriques présentées ci-dessus le montrent, la Suisse devrait être un pays ayant une politique économique réussie. Les résultats sont contrastés : en comparaison internationale, le revenu par habitant très élevé et le bas taux de chômage contrastent avec un taux de croissance faible depuis 1990. Certains accusent le fédéralisme et la démocratie directe de ce dernier résultat.

Certes, il y a beaucoup de réglementations en Suisse. Certains pensent que la démocratie directe aurait des bons résultats dans les cantons et les communes mais pas au niveau fédéral. Aux USA, la démocratie directe n’existe qu’aux niveaux locaux. Certains voudraient supprimer la démocratie directe au niveau fédéral en Suisse, alléguant que les bons résultats au niveau cantonal et municipal ne sont pas transposables à ce niveau.

On n’a aucune étude empirique sur l’efficacité de la démocratie directe au niveau fédéral. Il ne serait pas impossible que les résultats à ce niveau soient autres. Mais comment le prétendre ?

On dit que le référendum facultatif (celui qui a un effet de « veto) est utilisé par les groupes de pression pour empêcher des réformes au niveau fédéral. Pourtant, la démocratie directe est bien plus développée aux niveaux cantonal et communal et si abus il y a, ce devrait plutôt être à ces niveaux. Pourquoi les résultats à ces niveaux seraient-ils plus acceptables ? On pourrait dire que c’est à ce niveau que se fait une redistribution des revenus qui gêne la compétitivité de l’économie. Mais c’est faux car une partie considérable de la politique de redistribution des revenus en Suisse est décentralisée et que la Suisse ne fait pas plus de redistribution que les autres pays européens qui n’ont pas la démocratie directe. Cette crainte nous paraît totalement infondée. Quand on examine bien les résultats économiques de la démocratie directe d’après les études empiriques, on arrive plutôt à la conclusion que celle-ci est insuffisante au niveau fédéral. Contrairement aux niveaux cantonaux et municipaux, il n’existe pas au niveau fédéral en Suisse de référendum financier.

Un article de Lars Feld ⁷ et Gebhard Kirchgässner ⁸,  traduit de l’allemand par Yvan Blot ⁹

Le fossé entre les citoyens et la politique est plus profond que jamais. Selon un sondage FORSA de décembre 2006, 82%  des Allemands et jusqu’à 90%  des Allemands de l’Est croient qu’on ne prend aucun compte des intérêts du peuple. Une immense majorité de 80% d’Allemands se prononce donc pour l’introduction de l’initiative et du referendum populaires au niveau fédéral. Tous les états fédérés (Länder) ont entre temps adopté ces procédures et les citoyens en font un usage conséquent dans le cadre des possibilités offertes.

Beaucoup d’objections contre le referendum populaire viennent de ce que les sceptiques ne connaissent pas réellement les véritables fonctions de l’initiative et du referendum populaires. Certaines objections qui sont récurrentes sont en fait des objections contre la démocratie elle-même : il ne faudrait donner aucun pouvoir de décision politique au peuple en tant que souverain ! La représentation du peuple au sein des parlements n’est pourtant pas un but en soi et devrait servir la démocratie et non l’inverse !

Voici pour les sceptiques les réponses à 22 des questions les plus souvent posées.

1/ Questions sur le referendum populaire que se posent de nombreux concitoyens

Question 1 : Si nous adoptons le referendum d’initiative populaire, ne devrons-nous pas voter sur tout et n’importe quoi ?

Certains croient qu’on sera appelé aux urnes au moindre prétexte. Après tout, on a élu des politiciens professionnels pour ne pas avoir à nous occuper nous-mêmes de l’agenda politique journalier.

Si les citoyens ont le droit de déclencher des referendums, cela ne veut pas nécessairement dire que l’on va voter sur des sujets sans intérêt. La procédure du referendum d’initiative populaire est là pour empêcher cette dérive. Une initiative populaire pour que l’on vote un projet doit d’abord rassembler des signatures et cela deux fois : une fois pour prouver que le projet est bien d’intérêt général. La deuxième collecte de signature pour l’initiative populaire a pour but de voir si suffisamment d’électeurs souhaitent un vote sur ce projet. Ce barrage permet de sélectionner les thèmes sur lesquels on va vraiment voter.

La démocratie directe par le referendum d’initiative populaire ne doit pas remplacer la démocratie représentative, mais la compléter de façon opportune.

C’est surtout important quand la majorité des citoyens n’est plus en accord avec la majorité de ses députés sur un sujet donné. Ainsi, le peuple peut contrôler efficacement ses représentants sur des sujets particuliers importants. Le résultat d’un tel vote ne doit pas pouvoir être « classé sans suite » par le parlement comme c’est arrivé au Schleswig Holstein en  1999  et à Hambourg en 2004, car alors le peuple et ses représentants ne sont plus « à armes égales ». Ce manque de respect à l’égard du peuple déclaré par ailleurs souverain n’existe ni en Suisse, ni dans les états fédérés des Etats-Unis qui connaissent l’initiative et le referendum populaires. C’est apparemment une spécificité allemande.

Question 2 : Qu’en est-il s’il y a beaucoup d’abstentions ?

Il est bien sûr préférable que la participation aux élections ou au referendums soit élevée. Cela montre que la décision prise est soutenue par une partie importante de la population.

Mais il y a une différence entre les élections et les referendums : ceux que nous élisons vont pouvoir pendant quatre ou cinq ans prendre toutes les décisions possibles sans que nous puissions le voir réellement. Lors d’un referendum, il s’agit d’un seul sujet que tous les électeurs ne tiennent pas nécessairement pour important. C’est pourquoi la participation dans les referendums est rarement aussi forte que pour des élections.

Le nombre des votants dépend de l’importance accordée par les citoyens au thème du referendum.

Question 3 : Ne doit-on pas exiger lors d’un referendum une participation minimale ou un chiffre minimal de votes positifs ?

Il n’est pas bon que la participation soit très faible lors d’un referendum. Car peut-être trop peu de votants décident sur une question dont la majorité n’a pas saisi la portée. Pour éviter cela, la majorité des Länder allemands exige pour adopter un projet, outre la majorité des voix, un minimum de voix (quorum d’approbation) ; seuls la Rhénanie-Palatinat et la Rhénanie du Nord Westphalie exigent en plus un minimum des inscrits (quorum de participation). Ces clauses ne permettent pas d’atteindre une meilleure décision, bien au contraire :

• En cas de quorum, les défenseurs de l’initiative doivent pousser les électeurs à venir voter. Les adversaires n’ont qu’à conseiller de rester à la maison. Le boycott du vote permet de réduire efficacement la participation ! De plus, le secret du vote est affaibli : qui va dans le bureau de vote se montre automatiquement comme favorable au projet.
• Les citoyens intéressés par le sujet se sont informés, ont formé leur opinion et ont voté oui ou non. Ils seront punis pour leur engagement civique si le referendum est déclaré nul par trop d’abstentions.
• Quand le quorum n’est pas atteint, c’est comme si tout abstentionniste avait voté non. Les hésitants ou indifférents ont pourtant un droit à la neutralité par l’abstention !
• Les quorum conduisent à ce que la minorité décide sur les questions de fond : quand la majorité des oui n’atteint que 20%  du quorum de 25% , c’est la minorité des non qui a fini par gagner et tout reste comme avant.

En Bavière, en Hesse et en Saxe, la constitution dit expressément que lors qu’un referendum a lieu sur des lois, qui ne changent pas la constitution, la majorité simple des votants est seule décisive.

Lors des élections classiques, il n’y a pas non plus de quorum de voix à respecter. C’est pourquoi : seul celui qui vote, doit aussi décider !

Question 4 : Les hommes sont-ils capables de juger sur des sujets de fond difficiles ?

Il est vrai que notre monde devient toujours plus complexe : à cause du progrès technique, de la globalisation et des changements profonds qui en résultent. Beaucoup d’hommes se sentent dépassés pour donner des avis corrects sur le fond et préfèrent laisser décider les experts.

Toutefois les referendums sur les projets des citoyens ne sont pas des évènements qui arrivent du jour au lendemain. De la collecte des signatures jusqu’à l’avis du parlement, puis de l’initiative jusqu’au referendum, cela peut durer deux ans ou plus. Il faut un certain temps à une initiative populaire pour informer le public de quoi il s’agit. Les parlementaires et les experts prennent position sur le projet. A la fin de la discussion et particulièrement lors de la campagne référendaire, les positions pour et contre le projet finissent par se cristalliser. Les conséquences du projet deviennent alors visibles et peuvent être appréciées par des non spécialistes. Les citoyens ne vont pas suivre leurs impulsions émotionnelles mais vont être sensibles aux arguments objectifs.

Des recherches américaines montrent en outre : quand on n’a pas confiance en soi, on suit en général l’opinion de ceux qui se sentent informés, les experts notamment. Et beaucoup de ceux qui se sentent non informés ne votent pas !

On ne doit pas croire de surcroît, que les députés au parlement votent chaque projet en connaissance de cause ¹. Eux aussi votent en fonction de ce que leurs chefs et experts de leur groupe parlementaire leur conseillent² de voter.

Encore un argument : l’élection d’un homme est aussi quelque chose de compliqué. On donne en fait sa voix à un programme complet qui propose des solutions dans les domaines les plus divers !

Qui croit que les citoyens ne sont pas capables de décider de questions de fond à un referendum doit se demander s’ils sont capables de voter pour des hommes lors des élections classiques.

Question 5 : ne faut-il pas exclure certains domaines du referendum ?

Dans les Länder allemands, les impôts sont exclus du domaine des referendums. On craint que dans de tels referendums de petits groupes pourraient faire passer leurs intérêts particuliers avant le bien commun.

Dans beaucoup d’états fédérés américains ou en Suisse par contre, les citoyens peuvent soumettrent au referendum des projets à contenu fiscal. L’expérience montre que demander des réductions d’impôts pour certains en en frappant d’autres doit trouver de très bons arguments pour gagner un referendum.

Dans la loi fondamentale allemande, il existe des sujets précis qui ne peuvent être changés ni par le parlement, ni par le referendum. Il s’agit de la protection de la dignité de l’homme dans l’article 1, du principe de la démocratie et de l’état de droit à l’article 20, de la structure fédérale de l’Allemagne et de ses conséquences sur le processus législatif fédéral (article 79  paragraphe 3) Si on rajoutait d’autres sujets à exclure pour les referendums, on déclarerait indirectement les citoyens incapables.

Les citoyens ne doivent pas se décider par referendum su plus de sujets que le parlement lui-même. Pourquoi les citoyens considérés comme souverains devrait-il avoir un champ de décision plus réduit que les parlementaires ?

Question 6 : les questions ne sont-elles pas trop compliquées pour répondre seulement par oui ou par non ?

Il est vrai que les décisions par oui ou par non restreignent la liberté de choix.

Mais dans le processus décisionnel, il est possible de présenter divers projets de solutions de façon alternative. Les avantages et inconvénients des différents projets peuvent alors être mesurés. Répondent-ils au problème ? Le parlement étudie tout cela dans ses commissions, ses réunions de groupes et ses groupes de travail. Mais en définitive, le parlement lui aussi finit toujours par décider par oui ou par non sur un projet.

Dans un référendum, on peut toujours voter sur plusieurs projets concernant un seul sujet. Le projet qui a le plus de voix l’emporte. En Bavière existe même une question subsidiaire pour le cas où plusieurs projets auraient la majorité.

A la fin de tout processus de prise de décision, qu’il soit parlementaire ou référendaire, on est toujours devant la même situation : c’est le projet qui a le plus de voix qui gagne.

Question 7 : dans un référendum, est-il encore possible de trouver des compromis ?

Les députés peuvent se mettre d’accord sur un compromis après des négociations intenses. Les citoyens ne peuvent plus avoir d’influence sur le contenu de ce qu’ils vont voter lors d’un référendum : ils ne peuvent qu’approuver ou rejeter.

Pourtant, il existe un modèle qui rend possible les compromis lors d’un référendum : après la première collecte de signatures, le projet est examiné par le parlement. C’est ce qu’on appelle en droit allemand l’initiative populaire. Le parlement peut adopter le projet ou lui apporter des amendements en accord avec le comité qui a lancé l’initiative. Il se peut qu’une initiative soit lancée ave de bonnes intentions mais qu’elle soit mal rédigée. De telles erreurs peuvent être corrigées en collaborant avec le gouvernement.

Avec le référendum, il y a aussi place pour les compromis : le parlement peut présenter son propre contre-projet. Ainsi, les électeurs ont le choix entre deux projets. Une autre initiative peut présenter un autre projet sur le même sujet : on a alors le choix entre trois projets.

Les compromis sont aussi possibles lors d’un référendum par deux moyens : la discussion du projet d’initiative populaire par le parlement ou la présentation de projets concurrents devant les électeurs

Ce qui par contre n’est pas possible lors d’un référendum est d’associer des sujets connexes (« cavaliers budgétaires » en France ; NDT), ce qui se fait beaucoup au parlement. Par exemple en 1994 on a, à l’occasion d’une réforme du financement des soins, supprimé la fête légale  chrétienne du « Buss und Bettag » (jour de contrition et de proère). De tels « paquets » sont interdits dans les référendums en raison du principe de l’unité de la matière. Mais est-ce un mal si de telles combinaisons sont impossibles en démocratie directe ?

Question 8 : est-ce que personne n’est responsable du résultat d’un référendum ?

Il est normal qu’un politicien doive s’en aller s’il a pris une décision qui nuit au bien commun. Quand on sait qu’on doit répondre de ses fautes, on s’efforcera généralement d’en commettre le moins possible.

Mais qu’une tête doit tomber ou non, on devra tous vivre avec la décision prise et on ne pourra qu’essayer d’en adoucir les effets. La démocratie est une procédure qui repose essentiellement sur la participation et qui engage la responsabilité de chaque participant.

En démocratie, tous sont responsables devant les décisions prises en commun ; c’est vrai pour les élections comme pour les référendums.

Question 9 : Qu’en est-il lorsque le pouvoir législatif populaire et le pouvoir législatif parlementaire se heurtent ?

Il se peut qu’une question soit réglée au parlement après un compromis difficile et que des citoyens déclenchent un référendum sur ce sujet qui débouche sur un règlement totalement différent.

Dans ce cas, c’est que les politiciens ne sont pas arrivés à communiquer efficacement sur le sujet. La démocratie représentative a justement comme inconvénient que les hommes politiques ne se donnent plus la peine de rendre leurs projets de loi compréhensibles aux citoyens.

Alors le référendum devient un instrument de contrôle démocratique. En Suisse, le gouvernement et le parlement, lorsqu’ils légifèrent, sont obligés de tenir compte de la sensibilité de la population, afin d’éviter un référendum hostile.

La Suisse le montre : la coexistence dans l’égalité du pouvoir législatif populaire et du pouvoir législatif parlementaire conduit peu à peu à un rapprochement entre les deux

Question 10 : Le référendum ne risque-t-il pas d’être exploité par des organisations influentes ?

Des groupes influents peuvent avoir l’idée d’utiliser le référendum à leurs fins. En cas de succès, ils ont acquis une légitimité nouvelle : le peuple veut la même chose qu’eux.

Ces organisations sont toutefois bien plus influentes dans la mesure où elles ont un contact direct avec des parlementaires ou ministres. Les lobbies qui ont de tels représentants dans la classe politique n’ont pas besoin de s’adresser à toute la population et de risquer un échec devant elle. C’est pourquoi ils se bornent à faire voter « non » lors des référendums.

La possibilité d’introduire un référendum dans les pays où c’est possible, est utilisée essentiellement par les groupes qui n’ont pas d’autres moyens d’influence : des comités de citoyens, des associations ³ aux moyens limités, des partis d’opposition, etc.

Question 11 : le référendum n’est-il pas un cadeau fait aux démagogues ?

Theodor Heuss a dit que le référendum était « un cadeau pour tous les démagogues » Hitler utilisa les plébiscites pour donner un vernis démocratique à son régime.

Quels sont les projets soumis dans le passé au référendum en Allemagne ? Il eut 8 tentatives de référendum d’initiative populaire sous la République de Weimar. Quatre projets furent interdit, un échoua dans la collecte des signatures, et un fut retiré par les initiateurs. Deux projets seulement furent donc soumis au référendum : un sur l’expropriation des princes, lancé par les partis socialiste et communiste, l’autre contre le plan Young de réparations dues par l’Allemagne aux alliés, initié par des partis de droite et par le parti national-socialiste. Les six autres projets avaient été initiés par le parti socialiste et les syndicats, le parti communiste, la fédération du Reich des lotisseurs et fermiers, les organisations de victimes de la déflation (épargnants et locataires). La plupart des projets essayaient d’adoucir les conséquences de la première guerre mondiale sur certaines catégories de la population.

Sur les 206 pétitions pour introduire des initiatives populaires de 1949  à 2007, dans les Länder allemands,  un très petit nombre provint de partis extrémistes.

L’argument selon lequel le référendum serait un cadeau fait aux démagogues n’est pas confirmé historiquement. Le référendum à cet égard est neutre : tous peuvent l’utiliser.

Question 12 : l’opinion publique n’est-elle pas totalement manipulée ?

Qui voit une campagne référendaire en Suisse ou dans un Etat fédéré des USA  voit que des organisations puissantes financièrement couvrent le pays d’affiches et déversent sur les électeurs des brochures de luxe en couleurs. Des études américaines montrent toutefois que cette force financière a des pouvoirs limités. La « haute finance » ne peut pas faire passer des projets impopulaires.

Tout au plus, les lobbies puissants peuvent réduire les chances de réussite d’un référendum en évoquant des points précis pour créer la peur, avec par exemple l’argument de la perte d’emploi. Le résultat est de faire voter non à des électeurs inquiets.

Mais leurs adversaires peuvent aussi gagner : de 1976  à 1988 Aux Etats-Unis, 11 référendums sur 25 ont réussi à limiter les projets de l’industrie nucléaire malgré une propagande massive en sens inverse. Si l’argumentation est bonne, elle peut vaincre un adversaire qui dispose de moyens financiers importants.

De plus, on peut prendre des mesures pour assurer l’égalité dans les moyens d’information :

• l’état peut aider financièrement les initiatives des citoyens qui veulent provoquer un référendum en remboursant les frais comme lors des élections. Un tel remboursement existe à Hambourg, en Basse Saxe, en Saxe, en Saxe-Anhalt, en Thuringe et au Schleswig –Holstein.
• Une autre possibilité est d’autoriser les dons en franchise fiscale pendant la période qui va de la collecte des signatures au référendum. Les initiatives de citoyens comme les partis concourent à l’expression du suffrage. Il est juste de les soutenir de façon raisonnable avec l’argent public pour informer le grand public.

Chaque électeur reçoit avant le référendum un cahier d’information où se trouent les arguments pour et contre le projet à voter (y compris les arguments gouvernementaux) ainsi que les textes à voter. C’est le cas en Suisse et dans 9 états américains : l’Alaska, l’Arizona, la Californie, l’Idaho, le Massachusetts, le Montana, l’Oregon, le Washington et l’Utah.

Il y a des possibilités de contrer les manipulations d’opinion lors d’un référendum. Les expériences américaines montrent que des dépenses massives ne servent à rien si les arguments ne sont pas pertinents

Question 13 : les droits fondamentaux et les droits des minorités sont-ils suffisamment protégés ?

Le référendum est fondé sur le principe de la majorité. La minorité doit accepter les résultats mais cela peut poser des problèmes s’il s’agit de sujets touchant les droits de la minorité.

En Allemagne, contrairement aux états fédérés américains, chaque projet soumis à un référendum doit faire l’objet d’une analyse préalable pour voir s’il viole des droits fondamentaux. Parmi les droits fondamentaux, il y a l’interdiction de discriminer de l’article 3  paragraphe 3 de la Loi Fondamentale : « personne ne doit être favorisé ou défavorisé en fonction de son sexe, de son origine, de sa race, de sa langue, de sa patrie d’origine, de ses croyances, de ses idées religieuses ou politiques. Personne ne doit être défavorisé en raison de son handicap. » Cette norme vaut aussi pour des projets formulés de façon neutre mais qui auraient pour conséquence de discriminer des groupes sociaux défavorisés.

L’article 19, paragraphe 2, de la Loi Fondamentale interdit de modifier les droits fondamentaux par une loi simple. C’est le tribunal constitutionnel fédéral (Bundesverfassungsgericht) qui apprécie si un projet référendaire viole les droits fondamentaux, exactement comme pour les lois votées par le parlement. Chaque citoyen peut porter plainte devant ce tribunal s’il a le sentiment que ses droits fondamentaux sont menacés par un référendum.

Pour de tels projets, il est important de ne pas voter de façon émotionnelle le Dimanche suivant mais de prendre le temps de discuter le texte de façon responsable. La procédure qui mène au référendum permet cela. Les étapes préliminaires de la collecte de signature et de l’initiative populaire donnent ce temps nécessaire pour une vaste discussion dans l’opinion. Le passage des projets référendaire devant le parlement peut aussi permettre d’éliminer les épines d’un projet dangereux.

L’opinion publique est aussi une protection essentielle pour la protection des droits fondamentaux. Des mouvements de résistance peuvent apparaître chez les électeurs pour contrer des projets qui menaceraient ces droits.

La meilleure protection pour les minorités est dans l’état de droit et dans la sensibilité de l’opinion.

Question 14 : la peine de mort sera-t-elle réintroduite ?

Devant des crimes spectaculaires, on peut demander le rétablissement de la peine de mort. D’autres citoyens craignent que dans de tels cas, la peine de mort soit rétablie par référendum.

La peine de mort a été supprimée par l’article 102  de la Loi Fondamentale. On peut modifier la Loi Fondamentale par référendum mais les projets de réforme constitutionnels doivent en cas de doute être examinés par le tribunal constitutionnel fédéral. Un jugement de celui-ci de 1977  sur la condamnation à perpétuité laisse penser que la peine de mort viole la protection de la dignité humaine inscrite à l’article 1 de la Loi Fondamentale. Ce dernier appartient au noyau de la Loi Fondamentale inchangeable. Un projet de rétablir la peine de mort pourrait probablement ce heurter à l’examen du tribunal fédéral.

Dans l’hypothèse où le tribunal laisse passer le projet, il faut un temps important pour que le référendum ait lieu, ce qui veut dire que le vote ne se ferait pas sous le coup de l’émotion mais avec des arguments de fond. Aucune initiative de protection des victimes n’exige pour l’instant le rétablissement de la peine de mort.

L’exemple américain montre que le référendum n’entraîne pas spécialement le rétablissement de la peine de mort. Par exemple, en Alaska, dans le Maine, le Michigan et à Washington DC la peine de mort a été supprimée avant que les citoyens aient le droit au référendum. Dans ces états, la peine de mort n’a pas été réintroduite depuis l’apparition du référendum. Dans le Michigan et en Suisse, c’est la constitution approuvée par le peuple qui interdit la peine de mort. Il faudrait alors la modifier.

II Questions sur le référendum posées par les chefs d’entreprise

Question 15 : Les référendums ne retardent-ils pas ou ne bloquent-ils pas les projets politiques ?

La procédure référendaire est assez longue. Le danger est qu’il ne soit pas possible de réagir vite et que le référendum freine les décisions.

A vrai dire, les référendums freinent surtout l’inflation législative d’un gouvernement et d’un parlement activistes. Les lois sont donc plus durables et les révisions motivées par les querelles de partis ou par les sautes d’humeur de l’opinion sont plus rares.

Les lois et les décisions politiques doivent être durables et la précipitation ne vaut rien.

Question 16 : les référendums empêchent-ils de prendre des décisions nécessaires mais impopulaires comme au sujet de l’euro ou de l’énergie atomique ?

Il y a la crainte que des groupes hostiles à la technologie utilisent les référendums pour bloquer des décisions désagréables mais utiles. Ce serait nuisible à la position compétitive de l’Allemagne.

Les hommes politiques en démocratie doivent s’efforcer de convaincre le peuple du bienfait de positions désagréables. S’ils n’y arrivent pas, ils n’ont pas en démocratie de mandat pour gouverner contre le peuple, qui doit supporter les conséquences de ses choix. Sur des questions comme l’euro où tous les spécialistes au moment de son introduction étaient contre ou sur le Traité de Lisbonne qui pourrait sembler utile à long terme, les avis restent partagés.

La démocratie ne signifie pas qu’il faut forcer le peuple à accepter des décisions contre sa volonté mais qu’il faut expliquer au peuple pourquoi une mesure populaire est nécessaire.

Question 17 : les référendums ne se révèlent-ils pas mauvais pour l’économie ?

Ne faut-il pas s’attendre à des impôts plus élevés, plus de redistribution et des blocages aux investissements ? Les initiatives populaires n’ont-elles pas souvent retardé des projets d’investissement dans le domaine des transports ?

L’Allemagne est devenue un pays d’impôts élevés et où les investissements ne sont pas toujours rentables, cela sous le régime de la démocratie représentative. L’Etat est dans les mains de politiciens professionnels qui vivent de ce que la politique règlemente toujours de nouveaux domaines. Le droit d’initiative populaire donne au moins une chance aux entrepreneurs de corriger cette évolution.

Les études empiriques venant des pays à démocratie directe prouvent que les résultats des référendums ne sont pas du tout hostiles à l’économie. En Californie, la proposition 13, soutenue par les milieux économiques, a permis de réduire les impôts. Ce fut le signal d’une révolution fiscale dans tous les Etats-Unis. En Suisse, les initiatives négatives pour l’économie, sur la cogestion obligatoire dans l’entreprise ou portant sur une réglementation restrictive frappant l’artisanat, ont échoué. Pendant longtemps, le peuple rejeta la sécurité sociale d’Etat. Les expériences bavaroises vont dans le même sens. Jusqu4en 2007, il y a eu 19 référendums sur la création de zones industrielles. Dans 13 cas, elles furent approuvées et seulement dans six cas rejetées.

Il a été prouvé pour la Suisse et plusieurs états fédérés des Etats-Unis que dans les Etats avec la démocratie directe :

• l’endettement public, les dépenses publiques baissent et que les taux d’imposition sont plus faibles ;
• la morale fiscale est meilleure : dans les démocraties directes la fraude fiscale est de 1500 francs suisses plus faible que dans les cantons sans référendum financier ;
• les services publics, par exemple la collecte des ordures ménagères, sont plus efficaces ;
• le produit brut des cantons à démocratie directe est de 4 à 15% plus élevé que dans les cantons qui pratiquent peu le référendum (voir les études de Kirchgässner).

La démocratie directe n’apporte pas le chaos financier mais l’inverse !

Cette découverte non surprenante correspond à l’avantage de la démocratie directe qui consiste à réduire le poids des politiciens et des groupes d’intérêt, de façon bien plus efficace qu’en démocratie représentative. Le fédéralisme fiscal (la compétition fiscale au niveau des Länder ou des communes) a aussi sa part.

La Suisse est la meilleure preuve : la combinaison du référendum populaire et du fédéralisme conduit à plus de concurrence entre les territoires et stimule l’économie. Elle permet en outre un régime plus sain en matière de finances publiques.

Question 18 : quels avantages apportent les référendums populaires pour les entreprises ?

Le référendum apporte-t-il quelque chose à l’entrepreneur ? La palabre permanente dans les questions économiques n’est-elle pas négative pour le pays ?

Les avantages sont les suivants :

• c’est la chance d’avoir des impôts et des prélèvements publics plus faibles ;
• c’est la possibilité de prendre des initiatives politiques contre la démagogie des politiciens professionnels ;
• c’est la possibilité d’avoir un engagement politique en dehors de la politique des politiciens professionnels ; il est possible de les court-circuiter plutôt que d’être obligé d’obéir dans la douleur.

Les entrepreneurs profitent aussi des référendums grâce à la possibilité d’avoir sa propre initiative en politique et de meilleures conditions pour les localisations d’activité économique

Question 19 : les référendums n’exigent-ils pas trop des entrepreneurs ?

L’argument est de dire que la démocratie représentative est une forme de division du travail conforme à l’analyse économique.

le principe représentatif, le choix des hommes politiques et d’un programme de parti, est bien plus exigeant en termes d’information pour un chef d’entreprise occupé que la démocratie directe qui concerne des décisions concrètes et ponctuelles. Le pour et le contre sont faciles à voir et résumés dans une brochure comme c’est le cas en Suisse ou en Californie. Les entrepreneurs se font mieux écoutés avec des initiatives et des conseils de votes qu’avec le lobbying traditionnel. Il faut voir aussi que l’on ne vote pas chaque dimanche mais deux fois par an dans des votes regroupés.

Les entrepreneurs peuvent se concentrer sur les questions de politique économique importantes pour eux. Ils ne sont pas obligés de dépenser de l’énergie dans un travail constant de lobbying.

Question 20 : la discussion publique rend-elle impossible le lobbying des fédérations patronales ?

Le référendum ne nuit-il pas aux fédérations patronales dans la mesure où le travail discret de lobbying au parlement est remplacé par une discussion publique ?

L’efficacité du travail de lobbying se discute. En Allemagne, il a aboutit à détruire l’ordre des libertés économiques et il est devenu difficile de gouverner contre la pression des intérêts sectoriels (agriculture, mines de charbon, syndicats). Les politiciens sont souvent dans les mains des lobbies ; la corruption et le chantage appartiennent à la vie quotidienne d’une démocratie représentative. La démocratie directe peut contrer cette tendance et permettre au bien commun de l’emporter sur les intérêts sectoriels. La Suisse et beaucoup d’états fédérés américains apportent des informations pertinentes sur ce sujet.

La politique de combines avec les grands syndicats économiques s’écarte souvent du bien commun. Les référendums aident à abattre les structures de pouvoir archaïques.

Question 21 : les référendums ne risquent-ils pas d’entraîner des expropriations ?

La crainte existe que la logique de « plus de démocratie » s’étende aux entreprises et pousse à la cogestion qui en pratique revient à une expropriation de la propriété entrepreneuriale au profit des syndicats.

En fait, la cogestion à l’Allemande dans les grandes entreprises qui est discutable et typiquement allemande, est une extension de la démocratie représentative à l’économie contre les entrepreneurs. Les Länder dans lesquels la démocratie directe est forte ne connaissent pas ce « droit acquis allemand ». En Suisse les initiatives pour la cogestion ont toujours été rejetées nettement par le peuple.

L’introduction du référendum populaire n’a conduit ni la Suisse ni les Etzts fédérés américains à des tentatives d’expropriation.

Question 22 : la démocratie directe n’est-elle pas une « idée de gauche » défendue essentiellement par les partis verts et rouges ?

Ce sont surtout les verts et le parti socialiste SPD qui se prononcent pour le référendum populaire. N’est-ce pas un problème pour les entrepreneurs ?

Les pays les plus libéraux de la terre, la Suisse et les USA  sont aussi ceux qui ont le plus développé la démocratie directe.  Le classement en gauche et droite n’est pas un argument en soi. La démocratie directe a aussi des partisans dans les partis de droite, notamment le parti libéral FDP mais aussi la CDU  et surtout la CSU  bavaroise.

Le FDP comme la CDU ont déjà lancé des initiatives populaires dans les Länder allemands. La CDU  ou le SPD  n’hésitent pas à lancer un référendum lorsqu’ils sont dans l’opposition parlementaire dans un Land.

Le projet de loi pour créer le référendum populaire au niveau fédéral a échoué en 2003  parce qu’il fallait une majorité des 2/3  au Bundestag (réforme constitutionnelle). Mais il a eu la majorité absolue.

Tous les partis sans exception ont déjà fait usage du référendum d’initiative populaire dans les états fédérés allemands.

Par Gerd Habermann et Diana Schaal ⁴

Extrait de « Mehr direkte Demokratie wagen » de Hermann K. Heussner et Otmar Jung. Editions OLZOG ; München ; 2009

Traduit de l’allemand par Yvan BLOT