LA DEMOCRATIE DIRECTE EN ITALIE
Par Anna Capretti[1]
(traduit de l’allemand par Yvan Blot)[2]
Dans la littérature de la plupart des pays, l’Italie est l’exemple typique du pays ingouvernable en raison de ses partis politiques multiples dans une démocratie parlementaire censée être peu viable. La péninsule offre l’image d’une république bananière. Les plus récentes illustrations en sont le scandale des ordures en Campanie ou le clientélisme caricatural de la classe politique ou l’échec du gouvernement Romano Prodi (son deuxième gouvernement depuis 2006 et le 59ème gouvernement depuis la proclamation de la République en 1946.
Pour comprendre cette crise durable du système politique italien, l’inefficacité et la corruption des pouvoirs publics, il faut savoir que l’Italie est le seul pays des démocraties occidentales qui n’a connu jusqu’en 1990 aucune alternance entre la droite et la gauche. Pendant 50 ans, la démocratie chrétienne a régné en continue et l’Etat a été vendu aux intérêts partisans (partitocrazia) et la démocratie n’a plus été qu’une façade. Au mieux, les coulisses ont changé mais les acteurs sont restés les mêmes. Cela explique le manque de réformes jusqu’à des années récentes.
La partitocratie bloquante n’a été dépassée que grâce au référendum qui a permis aux électeurs d’exiger la réduction du rôle des partis. Mais l’effondrement de la partitocratie aux élections du 5 avril 1992 n’a pas empêché de continuer le système de la démocratie chrétienne sous d’autres noms. Il faut connaître ce contexte pour comprendre le rôle exceptionnel qui a fini par être alloué à la démocratie directe. Le référendum italien ne se comprend que dans son contexte.
L’Italie est une démocratie représentative enrichie par des éléments de démocratie directe. Nous allons voir comment la démocratie et la souveraineté du peuple sont organisées en Italie et traiter les questions suivantes :
- Quelle fonction a le référendum dans l’ordre politique italien ?
- La démocratie directe s’oppose-t-elle à la démocratie représentative ?
- Le modèle italien est-il unique ou le cas italien peut-il devenir un modèle ?
Monarchie ou république ? La tradition constitutionnelle italienne.
En principe, l’Italie est une démocratie représentative. Mais elle a une composante de démocratie directe qui n’est pas à négliger. C’est donc un système mixte. Cette évolution est apparue avec la chute du fascisme qui entraina un changement institutionnel important dans la péninsule.
Le 2 juin 1946 le peuple fut appelé à un référendum sur la forme de l’Etat. Il y eu un débat passionné sur la question de savoir s’il fallait une monarchie ou une république. Avec une participation de 89,1%, la république l’a emporté avec une majorité modeste de 54,3%.
Le même jour, on élisait une assemblée constituante de 556 députés qui fut chargée d’élaborer une nouvelle constitution. Elle nomma en son sein une commission de politiciens connus et de juristes de 75 membres appelée « la commission des 75 ».
La constituante discuta de l’introduction d’éléments de démocratie directe dans la constitution. Les pères de la constitution pensaient qu’il fallait aller au-delà du système purement représentatif pour que le peuple puisse participer aux décisions. On envisageait une démocratie semi-directe par laquelle le citoyen pourrait décider de certaines questions politiques pendant le mandat des parlementaires et constituer ainsi une animation complémentaire de la vie démocratique.
Mais il y eut des opposants qui eurent du succès. Les arguments contre la démocratie directe correspondaient souvent à des préjugés mais qui servaient les intérêts des grands partis. Ils prétendaient que le peuple serait un élément de trouble, que les éléments de démocratie directe mineraient la démocratie représentative car les électeurs ne comprendraient pas les conséquences des questions qui leur seraient posées. La gauche craignait une dérive plébiscitaire. Les conservateurs auraient plus de chances d’en profiter avec démagogie. On croyait surtout que la démocratie référendaire et la démocratie représentative étaient incompatibles. On croyait que le référendum n’apporterait pas plus de démocratie mais moins !
Le projet des 75 fut donc modifié par la constituante en session plénière : on voulait en sortant du fascisme créer un régime des partis, retirer le pouvoir au gouvernement pour le donner au parlement et renforcer ainsi le rôle des partis politiques face à l’Etat.
La commission des 75 a alors envisagé le référendum suspensif et le référendum arbitral. Dans une première version, comme au niveau fédéral en Suisse, un référendum facultatif pouvait se déclencher après le vote d’une loi ; Dans la deuxième variante on donnait au président de la république la possibilité de convoquer une référendum lorsqu’il y avait conflit entre la chambre des députés et le sénat sur une loi. On prévoyait astucieusement que le résultat du référendum n’entrainerait ni dissolution du parlement ni démission du gouvernement afin de stabiliser les institutions.
La démocratie directe dans la constitution de 1947
Malgré les oppositions, l’Italie eut après la Suisse la plus forte dose de démocratie directe prévue dans sa constitution. La constitution de 1947 prévoit au niveau national les formes de démocratie directe suivantes :
- l’initiative des lois de l’article 71
- Le référendum législatif facultatif abrogatif (article 75)
- Le référendum constitutionnel facultatif
Au niveau local, la constitution prévoit l’initiative des lois et le référendum populaire sur les lois et décrets au niveau régional (article 123) et le plébiscite territorial obligatoire de l’article 132.
Enfin, on a introduit en 1990 le référendum consultatif communal et en 2000 le référendum abrogatif au niveau de la commune et de la province. Mais la réglementation détaillée relève des administrations locales qui ont neutralisé en partie ces dispositions.
Examinons les instruments de démocratie directe au niveau national.
L’initiative des lois
Les citoyens peuvent avoir l’initiative des lois : 50 000 électeurs peuvent présenter un projet de loi rédigé en articles (art 71 § 2) sur tout sujet. Le projet est examiné par les deux chambres, voté ou rejeté. C’est une sorte de pétition qui ne débouche pas sur un référendum. Le citoyen a le même droit que le parlementaire.
Le référendum facultatif pour abolir une loi
500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux peuvent déclencher un référendum pour abolir tout ou partie d’une loi (art. 75). Mais il y a des restrictions.
- le référendum ne peut se faire que sur une loi déjà votée
- On ne peut qu’annuler la loi et non la réécrire
- Plusieurs domaines sont exclus : les impôts, le budget, l’amnistie et la réduction de peine, la ratification des traités internationaux. La constitution et les décrets sont exclus de cette procédure.
- Les finances et les affaires étrangères sont réservés au parlement car ils exigent des connaissances particulières et touchent les intérêts fondamentaux de l’Etat.
- Enfin, il y a un quorum élevé : la majorité des inscrits doit voter et la majorité des voix doit se prononcer pour l’annulation de la loi. Le quorum est élevé pour éviter une faible participation et pour éviter que les partis manipulent l’instrument. Prôner dès lors le boycott est un moyen efficace en Italie pour faire échouer un référendum. Il faut vraiment un intérêt énorme de la population et une forte majorité pour que le référendum réussisse.
Finalement, le référendum est conçu comme un instrument secondaire à n’utiliser que dans des cas d’exception.
Le référendum constitutionnel facultatif
Les modifications de la constitution sont de type parlementaire : les lois constitutionnelles doivent être votées par les deux chambres deux fois à la suite et en moins de trois mois : lors du deuxième vote, il faut la majorité absolue (art. 138). Mais dans les trois mois après leur publication, ces lois peuvent être soumises à référendum si un cinquième d’une chambre ou 500 000 électeurs ou 5 régions l’exigent (art. 138 §2). La majorité des voix suffit car il n’y a pas de quorum de participation.
Si les chambres ont voté la révision au deux tiers, il est impossible de demander le référendum.
Revitalisation tardive : la loi d’application de 1970
Ces formes de démocratie directe furent non appliquées pendant plus de 20 ans car les chrétiens démocrates bloquèrent le texte d’application. seule la loi 352 du 25 mai 1970 a réglé les modalités d’application. Mais on limita le domaine d’application du référendum en raison de la méfiance parlementaire envers la procédure.
L’adoption de cette loi fut due à une crise particulière. Lorsque fin 1969 une majorité parlementaire apparu en faveur du divorce, une partie de la Démocratie Chrétienne envisagea de bloquer cela par un référendum car les sondages donnaient une majorité contre le divorce. Mais il n’y avait pas le texte d’application ! La DC était contre le divorce mais laissa passer la loi pour éviter une crise. En échange, elle exigea des partis laïques d’opposition la loi d’application pour le référendum.
Le référendum législatif en pratique
La procédure du référendum abrogatif comporte quatre phases et suit un calendrier précis.
A / Première phase : 500 000 électeurs ou 5 conseils régionaux déposent une pétition de référendum entre le 1er janvier et le 30 septembre de chaque année devant la chancellerie de la cour de cassation. La demande est portée par un groupe de 10 promoteurs minimum. Il y a trois mois pour rassembler les signatures.
B/ Deuxième phase : le bureau central de la cour de cassation vérifie que la demande obéit aux prescriptions de la loi d’application. Sa décision intervient avant le 15 décembre puis le texte reconnu correct formellement est transmis au Tribunal constitutionnel.
C/ Troisième phase : le tribunal constitutionnel se déclare sur la constitutionnalité de la demande de référendum. Les demandes qui touchent la constitution, qui contiennent plusieurs questions sur des sujets différents ou des lois qui peuvent être annulées par décret, ne sont pas valables.
D/ Si le tribunal donne son accord avant le 10 février, le président de la république convoque les électeurs et fixe une date entre le 15 avril et le 15 juin.
Ce calendrier précis peut être remis en cause en fin de mandat du parlement et les référendums reportés. Le référendum sur le divorce a été reporté 3 ans après la pétition primitive.
Quand un référendum échoue et que la loi est maintenue, il est interdit de refaire un référendum sur le même sujet pendant 5 ans. Si le référendum réussit le décret d’annulation de la loi parait au journal officiel et au recueil des lois pour devenir applicable. Le président de la république peut cependant mettre son véto et retarder de 120 jours l’annulation de la loi.
Le parlement peut annuler une loi que le référendum n’a pas annulé ou refaire une loi annulée par référendum. Mais psychologiquement, c’est impossible et reviendrait à demander au président de demander aux chambres de délibérer à nouveau ou de dissoudre le parlement.
Les référendums depuis 1974
Alors que l’initiative législative n’a jamais été utilisée et que le référendum constitutionnel n’a été utilisé que deux fois (2001 et 2006), le référendum abrogatif a joué un rôle énorme pour faire sortir l’Italie de la stagnation politique. Comment est-ce explicable ?
A la fin des années 70, on s’aperçu que le système politique avait besoin de réformes urgentes (de la loi électorale par exemple). Mais les tentatives de réformes échouèrent devant l’incapacité des élites politiques qui ont repoussé les réformes pour garder leurs pouvoirs et leurs privilèges. On a alors du trouver un autre chemin et on le trouva avec le référendum abrogatif. Le succès de cette procédure de démocratie directe vient de ce qu’elle est un contrepoids au régime des partis et un instrument de réforme efficace parce qu’il échappe au contrôle des partis établis.
Ainsi, ce qui avait été conçu comme un instrument d’exception est devenu d’une pratique courante vers le milieu des années soixante dix et développa une dynamique imprévue. L’arme du référendum est utilisée de plus en plus notamment grâce au parti radical et de son fondateur Marco Panella. En dehors d’un référendum consultatif sur le parlement européen en 1989 et de deux référendums constitutionnels (2001 et 2006), on compte de 1974 à 2008 quatorze consultations populaires comportant 59 questions sous la forme de référendums abrogatifs.
L’étendue des sujets sur lesquels on porté les référendums va de l’environnement et de l’énergie nucléaire, le droit du travail et des médias jusqu’aux questions de morale sociale. Par contre, (à la différence de l’Allemagne ou de la Suisse), il n’y eu pas de référendum sur l’éducation et la culture. En économie, il y eut un seul référendum sur l’échelle mobile des salaires. Un référendum n’a pas qu’un aspect négatif. Son résultat peut stimuler l’adoption de nouvelles lois par le parlement.
Chaque référendum a marqué une nouvelle étape du développement du système politique de l’Italie.
Après le référendum sur la forme de l’Etat (1946), le premier référendum eut lieu en 1974 (28 ans plus tard !) sur le divorce. 37, 5 millions d’électeurs devaient décider du sort de la loi « Fortuna-Baslini » votée par le parlement en 1971 et qui devait légaliser le divorce. L’Italie fut alors coupée en deux : d’un côté les chrétiens démocrates, de l’autre les Républicains, Socialistes et sociaux-démocrates. Dans un contexte de mécontentement et d’économie morose, le débat prit une allure de croisade. Plus qu’un débat de démocratie directe, cela devint un conflit entre deux hommes Amintore Fanfani, secrétaire du parti chrétien-démocrate, et Enrico Berlinguer, leader du parti communiste. Le résultat de ce référendum que les partis disaient ne pas vouloir fut à l’inverse des prévisions : les « non » (contre la suppression de la loi, donc pour le divorce) l’emportèrent avec 59,3% contre 40,7%.
Avec la confirmation de la loi sur le financement public des partis en 1978, le rôle des partis fut confirmé. L’annulation de la loi promettait un financement plus clair. Les partis d’extrême gauche, d’extrême droite et le parti Radical furent battus par l’influence des grands partis, et surtout du parti communiste, qui voulaient conserver la loi.
En 1981, les référendums approuvant la loi antiterroriste (Cossiga), la prison à vie et l’interdiction aux personnes privées de s’armer, a renforcé le prestige de l’Etat italien accusé d’immobilisme face à la vague terroriste. La confirmation de la loi sur l’avortement a montré l’affaiblissement de l’influence de l’Eglise dans la société italienne.
En 1985, le décret Craxi supprimant l’échelle mobile des salaires a été confirmé par référendum. Pourtant les syndicats étaient en faveur de l’échelle mobile avec acharnement. Craxi pour lutter contre l’inflation avait réduit de 4% l’indexation des salaires sur les prix, soit une perte de 20 euros par mois pour 20 millions de salariés. Les cinq partis de la coalition se déchirèrent sur ce problème. Craxi menaça de se retirer. Ceux qui étaient pour annonçait une nouvelle politique économique. Ceux qui étaient contre se plaignaient de l’intervention de l’Etat dans ces sujets syndicaux. Le peuple donna raison à Craxi.
Malgré un taux d’abstention record, le « oui » l’emporta pour freiner le programme d’énergie nucléaire et pour un contrôle plus grand sur les juges. Mais le fait que le référendum ne puisse qu’abolir des lois aboutit à des questions confuses.
Les référendums sur l’encadrement de la chasse, la protection de la faune et l’utilisation de pesticides échouèrent devant le quorum. La participation électorale pour la première fois était tombée au-dessous de 50%.
En 1991, c’est le référendum qui confirma à 95% (62% de participation) le passage au scrutin majoritaire : ce fut un non clair aux combinaisons des partis liées à la proportionnelle, et un non aux leaders corrompus Giulio Andreotti et Craxi. A cette date apparait ce qu’on appelle la « seconde république » !
En 1993, on parla d’une victoire du peuple italien et de la fondation d’une démocratie moderne. Le peuple a dit huit fois « oui » : oui à la réforme de l’élection sénatoriale, oui à la suppression du financement public des partis, oui à la suppression du ministère des participations d’Etat, oui à la suppression d’un paragraphe de la loi anti drogue, oui à une réforme des banques et de la protection de l’environnement.
En 1995, les référendums portèrent sur les medias. 57% refusèrent de limiter les pouvoirs de Sivio Berlusconi malgré les demandes de la gauche. 55% votèrent la privatisation partielle de la chaine de télévision RAI et 56% contre la limitation de la publicité à la télévision.
En 1997, 7 référendums échouèrent sur le quorum qui atteignit 30% ! Il s’agissait de l’examen pour devenir objecteurs de conscience et de la réduction du droit de chasse notamment.
En 1999 les initiateurs de référendums voulaient supprimer ce qui restait de vote à la proportionnelle (un quart des sièges) : le quorum de 50% de justesse ne fut pas atteint.
En 2000 le peuple vota sur 7 des 21 demandes de référendum du parti radical. On eu 32% de votants à cause des demandes de boycott de Berlusconi et du communiste Bertinotti. Il s’agissait de supprimer le quota de proportionnelle à la chambre des députés. On refit un débat sur le financement public des partis, supprimé en 1993 et sur la libéralisation de la procédure de licenciement.
En 2001 il y eut pour la première fois un référendum constitutionnel : la participation fut de 34% mais il n’y a pas de quorum. 64% se prononcèrent pour les « dévolutions » aux régions. Mais le référendum de détail sur l’autonomie scolaire, sanitaire et fiscale des régions fut reporté à cause des attentats du 11 septembre aux USA.
En 2003, les référendums échouèrent à cause du quorum avec 25% de participation des citoyens. 87,4% se prononcèrent pour libéraliser le licenciement et 86,3% voulaient interdire aux producteurs d’électricité de faire passer les lignes sur les terrains privés.
En 2005, il y eu le référendum sur la bioéthique. Le pape et les évêques ont appelé au boycott et un quart des électeurs allèrent aux urnes. La fécondation artificielle reste interdite pour les gens non mariés ou au dessus de 50 ans. Les mères porteuses et les stocks d’embryon demeurent interdit.
En 2006, la réforme constitutionnelle de Berlusconi, qui devait renforcer le premier ministre au dépends du parlement et du président, échoua avec 61,3% des voix (participation de 63,7%).
En 2008, on a reporté le référendum du 18 mai à cause des élections de 2009 avancées. Il s’agissait des 2% à avoir pour être représentés. Il s’agissait aussi de primes de majorité pour les alliances au sénat et du droit de se présenter dans plusieurs circonscriptions à la fois. La cour constitutionnelle a autorisé les trois référendums tout en mettant en garde contre l’affaiblissement des institutions venant de ces projets.
Les procédures de démocratie directe dans une démocratie représentative : le cas italien.
Alors que la démocratie directe s’est implantée avec succès, certains veulent remettre en cause l’article 138 de la constitution.
Ce n’est pas le référendum constitutionnel de 2001 qui échauffe les esprits mais celui de 2006. On ne serait obligé de faire un référendum constitutionnel que si 3/5 de la chambre l’exige (un cinquième à présent). Ainsi le gouvernement pourrait faire des révisions sans avoir besoin d’une grande majorité parlementaire.
Dans un pays où les termes de « cinismocrazia » et « partitocrazia » décrivent parfaitement la réalité, les éléments de démocratie directe ont complété les mécanismes de légitimation sans remettre en cause la démocratie représentative. Au contraire des thèses disant que la démocratie directe et la démocratie représentative sont incompatibles, on a vu qu’elles se complétaient harmonieusement et améliorait le processus de formation des lois.
La démocratie directe a sa place dans le régime parlementaire car la souveraineté vient du peuple et doit pouvoir s’exprimer indépendamment des directives des partis qui contrôlent le parlement. Elle permet de rapprocher le peuple du parlement entre deux élections et d’éviter à un fossé de se former. La démocratie représentative nie sa propre légitimité en prétendant au monopole. La possibilité donnée au peuple de participer à la fonction législative ne remet pas en cause la démocratie représentative. Elle réaffirme la règle en permettant des exceptions. Le référendum doit être conçu de telle façon qu’il ne doit pas être une motion de censure contre le parlement. C’est un instrument indépendant des partis qui corrige le régime des partis en laissant plus de liberté au citoyen.
L’Italie montre que le référendum a apporté un vent frais dans des structures bloquées et fossilisées. Un référendum n’oblige nullement, en annulant une loi, à dissoudre le parlement ou à obliger le gouvernement à démissionner.
Le modèle italien vaut pour la situation telle qu’elle est en Italie.
On prévoit des réformes : on passerait de 500 000 à 800 000 signatures pour tenir compte de l’augmentation de la population depuis 1948. Ensuite, le peuple ne doit pas avoir seulement le droit du référendum veto. Il devrait pouvoir avoir l’initiative avec un nouveau texte. Enfin, le tribunal constitutionnel devrait pouvoir contrôler la question posée avant que l’on recueille les signatures.
Cela éviterait d’annuler des processus déjà engagés. Déjà l’annnulation peut avoir lieu avec 100 000 signatures. On créerait l’initiative avec 800 000 signatures obligeant le parlement à discuter le projet dans les deux ans. Au-delà on passerait automatiquement au référendum.
On ne sait l’avenir de ces réformes mais la pression des citoyens est forte pour améliorer les prestations de l’administration.
Il ne faut pas croire que la démocratie directe est un remède miracle pour régler vite des problèmes. Tout dépend des rapports de forces sociaux. La démocratie directe permet d’introduire des participations utiles à la prise de décision. Le quorum de 50% semble exagéré. Pour trier les projets utiles, la collecte d’un grand nombre de signatures devrait suffire.
[1] Cet article est extrait du livre : mehr direkte Demokratie wagen (oser plus de démocratie directe) de Hermann Heussner et Otmar Jung paru à Munich en 2009 aux éditions Olzog. Anna Capretti est chercheur sur la participation des citoyens et la démocratie directe à l’université de Marburg (Allemagne).
[2] Yvan Blot est docteur ès sciences économiques et président de l’association « Agir pour la démocratie directe » (APLD)
rance ne vit pas en démocratie !
